美国和平研究所：美应关注中国在缅甸的活动

北美汉风

美国和平研究所：美应关注中国在缅甸的活动
2018.10.10 大国策智库

美国和平研究所（USIP）日前发布题为“中国在缅甸内乱中影响”的报告。报告从缅甸的国内冲突历史、中国在缅利益、克钦邦及掸邦武装冲突和罗兴亚危机等多个方面阐述了中国在缅甸冲突和和平进程中扮演的角色，并为美国政府在缅甸事务方面的进一步举措提供了建议。原文标题为：China’s Role in Myanmar’s Internal Conflicts。

本文由中国国防金融研究会、大国策智库组织编译。



▲美国和平研究所发布的“中国在缅甸内乱中影响”报告封面。

报告首先回顾了影响中国在缅利益的历史因素。中缅国界线共约一千五百英里，两国领土大面积接壤。自从十三世纪晚期开始，统治中国的各个朝代如元朝和清朝，反复尝试过对缅甸展开军事行动，但都因缅甸当地地形水文等原因作罢。1769年，缅甸与清政府签署了和约，对清政府纳贡称臣。这种微弱的朝贡关系在1885年英国殖民缅甸的时候停止，但十九世纪晚期中缅在两国边境的接触逐渐增加。二十世纪初的战乱导致了中缅边境地区的大量人口流动。加之中缅两国国境线过长，这一现象间接导致了中缅边境频繁的偷渡、走私和毒品交易。抗日战争时期，国民党政府与盟国一道，派遣兵力进入缅甸协同英军抗击占领缅甸的日本部队。但随后的国共内战使得大量国民党军队退入缅甸境内，这使得共产党领导的新中国与缅甸的关系高度敏感。



▲2017年12月1日，国家主席习近平在北京会见前来出席中国共产党与世界政党高层对话会的缅甸国务资政昂山素季。

和平研究所在报告中指出，中国在缅甸的各方面利益使得其缅甸内部冲突与和平进程中起到了关键作用。除领土大面积接壤带来的国土安全原因之外，两国边境贸易和政治影响都使得中国在缅甸有重大利益考量。在国土安全方面，缅甸政府军与各邦民族武装的军事冲突时常迫使难民由缅甸北部的中缅边境进入中国云南境内。中国政府在2013年曾派遣外交使团赴缅甸协助当地民族武装和缅甸政府的和平谈判。直到2015年，虽然昂山素季领导的全国民主联盟号召和平解决民族矛盾，一部分少数民族武装仍与缅甸政府军有军事冲突，尤其是靠近中国南部省份的缅甸北部地区。报告认为，中国不会希望看到缅甸政府军与民地族武之间的冲突持续下去，因为长期的密集武装冲突极易越过中缅边境，对中国南部省份造成不利影响。在对少数民族武装的控制方面，北京亦对缅甸政府抱支持态度。美国和平研究所的报告称，中国政府曾保护缅甸不受联合国的制裁并对缅政府对内部武装冲突的控制提供过外交和物质上的支持。从整体国家安全方面考虑，缅甸的海岸线使其对进入印度洋海域有极大的便利，故可以为中国的海军力量摆脱第一和第二岛链的包围。报告中提出，虽然目前缅甸2008年通过的宪法禁止外国军队驻扎在缅甸本土，如果未来缅甸无法偿还中方债务，缅甸政府可能如斯里兰卡在2017年将汉班托塔港租赁给中国一般，“以港抵债”，为中国海军保留进入印度洋的通道。



▲中缅边境地图

经济利益方面，中国近几十年来在缅甸不断投资，在自然资源丰富的缅北的投资尤其可观。仅2016-17财年，中缅双边贸易共约108亿美元，其中大部分取道缅北进入云南。中国主要在缅甸购买玉石、木材、金属和石油。作为中国“一带一路”项目的合作国，缅甸接受了一些中国企业在缅甸的经济和基础设施建设，包括围绕若开邦主要港口城镇皎漂建立的特别经济区，铁路、道路建设，以及一整套在缅甸和中国云南省之间运输能源和其他物资的管道网络。皎漂港对中国在全球各地区的经济贸易和航海事业有可观的促进作用。皎漂港直通印度洋，可以大幅降低从欧洲、中东和非洲地区进口产品的运输成本。中国在缅甸的可观经济利益足以促使中国在缅甸事务方面给予高度重视。



▲中缅油气管道线路示意图

和平研究所在报告中还提到，中国政府似乎已经不再严格坚守“不干涉别国内政”的基本原则，开始更主动地参与到缅甸的和平进程中。该报告指出，北京已经做出一定举措尝试影响缅甸内部冲突各方的决定。例如，尽管缅甸国内的一些组织和团体希望缅甸的内部冲突得到国际社会的关切，中国一再强调域外第三方国家（尤其是美国）不应参与到缅甸地区事务中。中国还曾提出过调解缅甸与孟加拉之间的冲突，但最终未能成功。报告认为缅甸政府基本肯定了中国在缅甸事务方面的介入具有建设性。包括缅甸政府人员和民族地方武装在内，缅甸内部冲突中各方对中国政府在缅甸和平谈判中做出的努力均持正面态度。但报告同时也指出，缅方对中国政府的真正动机存有一定疑虑。中国政府的利益在缅甸取得长久和平时并非能取得最大化，因为稳定的政府-少数民族关系势必削弱中国政府对中缅边境地区武装力量的影响，在对缅政府接触时会缺少筹码。报告还认为，中国政府希望缅甸内部形势较现在变得相对稳定，以确保中方在“一带一路”和中缅经济走廊项目下的投资不受缅甸当地战乱的威胁，并尽量减少边境难民涌入中国南部地区。但同时，北京又希望在缅甸的内部冲突中获得最优的战略位置，尤其是能在对抗美国在缅甸乃至东南亚地区的实力扩张中拥有谈判的资本。而在冲突尚未被完全解决的时机，为亲中的民地武提供道义志愿和物资支持完全可以做到这一点。既然中国政府不认为缅甸的内部武装冲突会在短时间内得到解决，推动缅甸的内部和平进程对中方仍是成本较低的政策选择。另外，近期的罗兴亚危机为中国提供了扩大对缅甸外交事务的影响的机会，这一危机甚至可以帮助中国获得在东南亚地区处于主导地位的机会。缅甸政府在罗兴亚地区的军事行动在美国为首的西方世界引起了公愤，而中国恰好为面对严厉国际制裁的缅甸提供了缓冲空间。作为拥有一票否决权的联合国安理会常任理事国，中国为缅甸提供了相当程度的保护，为其减弱联合国制裁的冲击。而北京也无意免费为缅甸提供这一重要的保护伞。报告认为，中国政府很可能会以此为基础要求缅甸政府提供政策优惠（如允许中国在皎漂的港口建设），和对中国在缅经济和政治利益发展的的进一步保证。虽然缅甸与其他东南亚国家都不希望在政治或经济上过度依赖其他国家以求保证自己在与大国接触中保有最大程度的谈判筹码和自主权，但缅甸仍然需要中国的高速经济发展带动本国的基础建设和经济的增长。因此，尽管缅甸政府对以“一带一路”项目为代表的中国经济建设项目并不总能考虑到缅甸当地居民的态度和地方的

生态环境这一问题有一定忧虑，缅甸仍需在相当长的时间内与中国保持建设性的合作关系以确保自身长期政治稳定与经济发展。



▲罗兴亚危机中的缅甸难民。

在报告最后，美国和平研究所为美国政府在缅甸事务和中国在缅影响方面给出了一系列建议。报告强调，美国应对更加关注中国在缅甸内部冲突中扮演的角色。美国在推动缅甸的和平进程方面有自己独特的利益需要，因此，美国政府应继续在政治、社会、经济和安全问题上与缅甸保持长期的接触，继续推动缅甸内部的和平进程，直至取得缅甸政府与民地武的长期和解。在具体执行层面，报告建议美国政府适时对缅甸政府施加压力，敦促后者尽快解决罗兴亚的人道主义危机并促进缅甸国内的政治改革和民主制度的建立。对中国在缅甸的一系列举措，报告认为美国应积极与北京展开对话，积极与中国就双方各自准备为缅甸的和平进程做出何种举措展开沟通交流，避免形式化和对对方意图的误判。美国政府应鼓励中国加入到国际社会更广泛的对缅援助计划中，合力解决克钦邦武装冲突造成的人道主义问题和经济困难。报告强调，中国不应将其他国家在缅甸开展的政治、外交和经济活动视为政治竞赛，用“零和博弈”的眼光看待以美国为首的国际社会为缅甸解决内部问题所做出的努力。在解决缅甸人道主义问题上，为达成效率更高的国际合作，美国政府为缅甸内部和平做出的一系列举措需要足够透明。中方则需放眼于长远的地区稳定，避免使用“零和博弈”思维阻滞国际社会结束缅甸内部冲突的努力。