东子：对UNFC要求修改NCA的九条建议的分析

夫子

    注：以下文中，黑色字体是九条意见的原文，蓝色字体是引用的NCA条款，红色字体是分析部分。

    导语

    民族联合联邦委员会（UNFC）还未签署的全国停火协议（NCA），已经由其他组织在2015年10月15日签署。为民主联邦的建立，商定了以下要点，通过该框架参与政治对话和参加21世纪彬龙会议。

    1、达成协议后，政府/ 缅军在24小时内宣布全国性停火，UNFC成员组织也宣布在48小时内停火。

    NCA第一章第一条第2款：为了终止缅甸联邦历史长久的武装冲突，一致同意建立政治问题不通过军事解决，而是通过政治会谈解决的文明方式，首先要实现全国全面停火。

    NCA第三章第三条：双方签订《协议》之日起14天内，或者双方规定的时限内，国防军和各民族武装组织负责人会面协商后，制定具体时间表并切实有效地落实停火工作。

    NCA第三章第五条第10款：《全国全面停火协议》签订后24小时内，各方必须向相关基层指示已经停火，并在5天内传达本《协议》各项条款。

    分析：UNFC的这条修改意见，是将停火的时间明确做了更细化的规定，以消除NCA版本中在签署NCA后关于停火的时间还需要另外商定这个漏洞。但是，是否是就地停火？还是撤出侵占对方的防区后停火？依然模糊。

    2、在自由的基础上，遵循彬龙精神，按照公平和正义，建立一个充分保证民主、民族平等和自决权的联邦。

    NCA第一章第一条第1款：本着维护国家统一、维护民族团结、维护国家主权的原则，以自由、平等、公正为基础，根据彬弄精神“民主、民族平等、自决权”，通过政治会谈建立充分体现民主和联邦制的联邦国家。

    分析：UNFC的这条修改意见，目的是要将NCA中关于“彬龙精神”定义中的一个重要漏洞给补上。NCA条款上关于彬龙精神的定义中，虽然有“自决权”，但没有限定词，因此，缅方完全可以通过法律解释，说“自决权”是“国家自决权”或者“是所有民族对某一个民族要求自决而一起来投票”。但UNFC这条修改意见中的关于“彬龙精神”的定义，从法律角度来看，依然还是有漏洞，对他们特别看重的自决权，没有专门的定义或更严格地限定。

    3、在各级政治对话中，政府议会和军队代表、民族革命武装组织的代表、以及合法政党的代表都应包括在内。民族代表和其他代表，只适当地参与与他们相关的政治对话环节。

    NCA第五章第二十二条第1款：根据全体参加各级政治会谈的原则，政府代表、议会代表、国防军代表、少数民族武装组织代表、合法政党代表、少数民族代表以及其他应参加代表共同参加。

    第2款：政治会谈框架中要明确规定少数民族代表、民间组织代表、贸易协会代表、知识分子代表以及其他应参加代表应根据相应内容参加各级政治会谈。

    分析：原NCA中，在政治对话的条款中，是对民族革命武装组织严重不利的，设置了7个代表团组，而所有民族革命武装组织只是其中的一组，这样，任何条款的表决，民族革命武装组织这一个组是怎么也对决不了其他那么多组的。UNFC的这条修改意见，就是明确将NCA中的政治对话组，只划分为三个组，将政府、议会、军方合并为一个组，同时，对于民族代表和其他代表的权利进行了限定。

    4、制定包括宪法在内的法律法规，以21世纪彬龙会议通过的决议为基础。

    NCA第五章第二十二条第4款：根据联邦代表大会的决定，按需要对包括《宪法》在内的各项法律法规进行修改、补充和删减。

    分析：从字面及含义来分析，区别不太大，如果说有区别，就是UNFC想堵住NCA条款上说的对宪法和其他法律的修改没有明确说明是以联邦政治协议的条款为基础。

    5、在达成政治对话框架之前，应事先对双方遵守的停火规定、军事行为准则、停火监督制度和部队的活动范围达成共识。

    见第1条的引用。

    分析：按照昂山素季的七步和平路线图是：1.签NCA；2.商议政治对话框架协议；3.按照政治对话框架召开21世纪彬龙会议；4.根据21世纪彬龙会议结果签署21世纪彬龙协议（联邦政治协议）； 5.根据21世纪彬龙协议（联邦政治协议）修宪；6.依照宪法举行多党民主制全国大选；7.根据大选结果建立民主联邦。

    UNFC提出的这条修改意见，就是以上的实现和平的七步路线图中的第1步，目的是想彻底先实现停火，再谈判。

    NCA条款上在这方面的模糊并任由缅军解释的空间，造成目前一边在谈和平，路线图已经进入了第4步，已经签NCA的民族革命武装组织依然被缅军军事进攻局面，甚至在走完以上七步和平路线图后，也不可能真的实现停火和平。

    但是，如果这个修改条款不在和平路线图的第1步，即签署的NCA协议上或者在签署NCA之前就先明确规定并签署具体实施条款，而是要在签了NCA之后再另订，从实践角度来看，没有任何操作性。

    而这个修改条款，缅方为了让UNFC各成员组织先签NCA，也可能会同意。至于签NCA后，是否再谈这个条款，以及何时签订，基本就是遥遥无期了，而缅方反而可以指责UNFC签了NCA后不进入后续的和平路线图进程照样对其成员组织进行军事进攻大打出手。

    6、由政府代表、民族革命武装组织代表、民众尊重和信任的个人、及双方都能接受的外国政府代表组，组成一个停火联合监督委员会。

    NCA第四章第十二条：为了监督和协调遵守本《协议》的情况，《全国全面停火协议》协商落实会议要按如下成立全国全面停火联合监督委员会：

    1、为了监督遵守本《协议》的情况，同意由联邦级和平实现工作委员会代表、各民族武装组织代表和多数人信服的人士组成“停火事宜联合监督委员会”。

    2、组成全国全面停火联合监督委员会、邦级停火联合监督委员会、地方停火联合监督委员会和核实小组等各级机构。

    3、双方通过协商让目前参与和平进程的外国政府代表、国际组织代表也以观察员、顾问或技术指导的身份参加“全国全面停火联合监督委员会”。

    分析：UNFC修改的目的是要将NCA条款中“停火联合监督委员会”中关于外国政府、国际组织的代表，从观察员、顾问或技术指导身份，变成委员会中的一个正式代表组。

    7、对NCA以及NCA协议中的条款，如果发生职责方面的分歧，要接受双方都同意的、由国内和国际法律专家和法官组成的独立的调解委员会的仲裁。

    NCA第七章第三十一条第1条：关于遵守本《协议》条款规定中出现问题时，相关各方应通过和平协商方式为基础解决问题。

    第2条，通过以上第“1”条无法解决时，可向全国全面停火协议落实工作会议报告并协商解决。

    分析：UNFC的修改意见，目的是明确引入第三方仲裁机构来解决争议以实现仲裁的公平。

    8、如果在停火地区实施对当地百姓有严重影响的项目，要按照采掘业透明度倡议的过程和程序（EITI）的规定，与当地百姓和有关的民族革命武装组织进行协商并取得同意。此外，国际人道主义的援助，也由政府和民族革命武装组织根据本协定进行协商。

    NCA第六章第十五条第2条：停火区域内如果要开发大型有利于当地老百姓的项目，必须根据的倡议自然资源透明协会的规定同当地老百姓、相关民族武装组织协商后落实。

    第三章第十条第1条：关于NGO和INGOs对因安全问题逃离家园的人民（IDPs）提供人道主义援助，国家政府、少数民族武装组织和地方政府协商后给予落实。

    分析：从字面及含义上来看，区别不是太大。不过，从缅甸2016年10月18日颁布的新的《缅甸投资法》以及2017年3月30日颁布的《缅甸投资法实施条例》中，所有达到一定投资规模的项目，都必须要经过联邦、省和邦投资委员会的审核和审批，该法律中没有任何一条提到在上述停火地区的投资项目，还需要与当地民族革命武装组织一方商议的条款。

    这就造成：在第七步和平路线图完成之前，这个修改条款，即使缅方同意，也不是法律，而《缅甸投资法》现在已经正式生效，是法律，两者在具体实施过程中，也将不可避免产生激烈冲突。

    9、就上面提到的条款，双方协商达成共识后，将签署NCA。

（注：文章来源缅甸东子的博客）