缅甸减贫：成就、挑战与未来选择

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来源：中国日报网

　　一、缅甸减贫人口的的形成

　　缅甸的国土面积约67万平方公里，是东南亚面积第二大的国家。缅甸地理位置优越，北邻东亚的中国，西邻南亚的印度和孟加拉，东邻东南亚的泰国和老挝，可以说地连三洲，南临印度洋，战略位置极为重要。缅甸自然资源极其丰富，各种资源储量在东南亚均名列前茅。2014年的人口普查数据显示，缅甸的人口约为5300万，从1993年至2014年的十年间，缅甸的人口增长率为0.89%。

　　总体来说，缅甸有优越的自然条件和丰富的自然资源，人口一直保持缓和增长，拥有发展经济所需的良好条件。但是在1962年以后，奈温领导的军政府采取了一系列脱离缅甸实际情况、违反经济发展规律的经济政策，对外闭关锁国，导致缅甸经济出现倒退，到1988-1989财年，缅甸的人均GDP仅为190美元，沦为世界最不发达国家。而在上世纪50年代，缅甸的经济增长率基本保持在4.5%左右，在当时的发展中国家属于中等水平，缅甸民众的生活水平远远高于周边国家。当时新加坡提出的口号是“争取20年以后赶上缅甸”。

　　1962年以后，由于经济发展缓慢，甚至出现下滑，缅甸的贫困状况呈逐步恶化的趋势，直到2005年，情况才有所好转。2005年，缅甸开始为推动全面改革做准备，为建立市场经济制度而进行了必要的基础设施建设和法律法规的制定，同时也进行了包括组建私营企业在内的企业架构方面的改革，经济发展形势开始明显好转。2010年缅甸开始了全面改革和对外开放，曾经制约经济发展的一些因素逐步被理顺，生产力得到极大释放，人民生活水平明显提高。从2010年开始，缅甸政府在发展经济的同时，开始重点关注民生，把消除贫困和实现公平发展作为工作重点。因此，2005年以后，伴随着缅甸的经济的发展，缅甸减贫工作成取得了比较突出的成就。

　　二、2005年以来缅甸减贫工作的成就和挑战

　　尽管缅甸的贫困状况随处可见，但是缅甸政府却从来没有对相关数据做过系统的统计。2016年12月至2017年12月，缅甸计划财政部会同缅甸中央统计局、世界银行和联合国开发计划署，利用已有的统计数据，对缅甸的贫困状况开展了为期一年的调查统计。目的是为了更加准确的掌握缅甸的贫困发生率，以及更加科学的制定可持续发展规划。2019年6月，缅甸正式发布了《缅甸生活状况报告2017》，其中的第三部分就是缅甸贫困状况报告。这是目前缅甸首部贫困发展报告。

　　这份报告显示，从2005年到2017年，缅甸的贫困率从48.2%下降到24.8%。这期间尽管人口在增长，但是贫困人口却从1870万下降到1180万。这已时期减贫工作的成就主要得益于经济发展。世界银行的数据显示，从2005年到2017年，缅甸的人均GDP增长率平均达到7.8%，在东南亚地区位列第一。

　　缅甸贫困状况的特点之一，是贫困率不同地区和不同人群中分布不均。在缅甸7个省和7个邦中，钦邦的贫困率高达58%，在全国位居第一，每10个人中就有6个在贫困线以下。其次是若开邦，贫困率为41.6%。贫困率最低的是德林达伊省、曼德勒省和仰光省，分别为13.2%、13.2%、13.7%。因为缅甸的邦主要是少数民族聚居地，省则主要是缅族聚居地，因此，从这一数据也可以看出贫困率在不同民族之间的差距，即少数民族的贫困率远远高于缅族。

　　从人群分布看，2017年，农村居民的贫困率为30.2%，而城市贫困率为11.3%。从贫困人数上看，农村的贫困人口数量是城市的6.7倍，也就是说，缅甸贫困人口的87%都集中在农村。从2005年到2017年，城市的贫困率在减少，而农村的贫困率却在增加。数据还显示，在农村地区，单纯从事农业生产的人群贫困发生率最高，而有家庭成员从事农业以外的其他职业则可以避免家庭陷入贫困。这就引发了另一个问题，即缅甸总体上还是一个农业国家，其工业和服务并不发达，无法吸收大量劳动力，但农村却出现了“空心化”的问题，大量年轻人被迫到城市或者国外务工，留守农村的大部分是老年人和儿童。因此，缅甸的农村不但面临贫困问题，还面临青壮年劳动力流失的问题。

　　缅甸贫困状况的另一个特点是徘徊在贫困线上边缘的人群极易返贫。有相当数量的人口勉强进入贫困线以上，但是却一直徘徊在贫困线的边缘，生活状况及其脆弱，任何一点意外都可能使其重返贫困。致使这部分人返贫的因素包括疾病、自然灾害、粮食价格上涨、农作物价格下降、意外等。

　　缅甸贫困的第三个特点是极少出现极端贫困，由于缅甸自然环境比较优越，加上缅甸人民乐善好施的习惯，缅甸极少出现极端贫困现象。贫困人群一般不会出现因为饥荒而死亡的情况，他们虽然物质生活极度匮乏，但是可以维持基本生存。

　　2005年以来，缅甸在减贫方面取得了明显的成就，但是到2017年缅甸仍然有四分之一的人口为贫困人口，因此，缅甸未来的减贫之路仍然任重而道远。

　　三、未来如何选择？

　　过去十几年里，缅甸在减贫方面取得的成就既有本国政府的努力，也有国际合作的贡献。早在1989年，缅甸政府就提出了“边远地区发展计划”。2001年，缅甸又启动了“一体化农村发展计划”。2011年，吴登盛领导的首届民选政府上台后更加注重减贫工作。缅甸政府在减贫方面的努力包括改善农村基础设施、提供清洁的饮用水、改善儿童营养状况、提高教育普及率、为农民提供小额贷款、努力开拓农产品市场等。

　　在国际合作方面，自1993年起，联合国开发计划署的人类发展指数就开始持续关注缅甸，并在社区能力建设、食品安全、卫生、教育、饮用水等方面为缅甸提供帮助，同时还通过微型贷款计划协助农民提高生产能力。2008年之后，更多的国际非政府组织进入缅甸，协助缅甸改善贫困人口的生活状况。国际合作减贫主要集中在饮用水、教育、基础医疗及小型太阳能发电等方面。《缅甸生活状况报告2017》的数据显示，2005年以来，贫困人口、尤其是农村的贫困人口在获取饮用水、获得基础教育机会、使用小型太阳能发电等方面的条件有明显改善。但是应该看到，这些措施只是暂时改善了贫困人口的生活条件，并没有从根本上改变他们的生存环境，提高他们的生存能力。只是授之以鱼，而没有授之以渔。

　　那缅甸在未来的减贫道路上该如何选择？一个国家要消除贫困，从根本上来说，还是要依靠自身的发展，通过发展消除贫困发生的土壤和环境。因此，缅甸消除贫困最根本的办法是实现自身的发展。首选就是要以务实的态度、集中精力发展经济。目前制约缅甸经济发展的瓶颈主要是电力、道路、供水、灌溉等基础设施问题。缅甸政府需要制定切实可行的短期、中期和长期发展计划，尽快改善基础设施、提高执政能力、激发国内外投资热情。大力发展工业和服务业，解决贫困人口的就业和收入问题，同时提高农产品产量和质量，积极开拓国际市场，解决农村贫困问题。

　　其次，要避免出现政治动荡。政治动荡是导致贫困的主要原因之一。缅甸于2010年开启了民主改革，其最大的特点是政治改革的步伐快于经济改革，因此，缅甸在政治上存在较高的动荡风险。即使不出现动荡，任何一届政府也很难倾其所有精力关注经济发展。每一届政府在5年的任期中，最后一年通常忙于竞选，能正常开展工作的时间只有4年。2015年上台的民盟政府在2018年以后就把主要精力耗在修改宪法等政治议题上，基本放弃在经济方面的努力，实际上是以牺牲经济来换取政治利益，这种模式必然会影响经济发展和减贫效果。

　　第三，要尽快实现国内和平。少数民族武装长期割据各地并与政府军发生冲突的导致缅甸贫困的主要原因，少数民族地区也是贫困状况最严重的地区。缅甸的民族矛盾与冲突有深刻而复杂的历史原因，任何一届政府都不可能在短期内彻底解决这一问题，比较务实的做法是各方达成停火协议，争取中期或长期的和平，利用和平的间隙发展经济，最终以发展促和平。

　　除了促进自身发展，借助国际合作消除贫困也是缅甸未来的选择之一。在国际合作方面，除了继续发挥原有的合作模式外，借鉴中国的扶贫经验、与中国开展减贫合作是缅甸的一个重要选项。脱贫减贫是中缅合作的重要领域之一。2017年11月，中缅双方签署了中国援助缅甸减贫示范合作项目实施协议。中缅两国山水相连，社会、民情有许多相似之处，贫困状况也有相似之处。比如两国都存在贫困人口主要集中在农村、农村出现空心化等问题。中国近年来在扶贫工作取得了举世瞩目的成就，扶贫方式不断创新，社会参与度广，包括直播带货等新商业模式在扶贫工作中起到了重要作用。这可以为缅甸的减贫工作提供有益的参考。

　　缅甸在扶贫工作中可以参考中国的经验，借助新技术、新商业模式实现弯道超车，利用最新的科技、最新的商业模式、对接全球最大的消费市场，带动本国农产品走产业化发展道路，帮助农民摆脱贫困。这就要求缅甸政府在国际合作减贫工作中，超越单纯依赖国际援助减贫的传统模式，把经济合作与减贫工作结合起来，真正做到授人以渔，而不是授人以鱼。

　　近两年，缅甸最著名的芒果品种“盛德龙”通过微商、淘宝等平台销售到中国，深受中国百姓欢迎。缅甸政府应该注意到这种模式对缅甸本国农业、商业和减贫工作的示范意义，加强与中国在电子商务和减贫方面的合作。

　　（作者：赵瑾北京外国语大学亚洲学院副教授）