缅甸成拜登第一大外交考验 “原班人马”仍念旧情？

日月同辉

     在奥巴马政府时期的时候，每次去美国国务院开记者会，我都会被墙上的这张照片所吸引。这是2010年昂山素季与时任主管亚洲事务的助理国务卿坎贝尔，以及美国驻缅甸代办丁奇在仰光交谈。照片中，三人打着伞在室外交谈，似乎正在悄悄讨论着不可告人的机密。

      而就在半年以后，时任国务卿希拉里访问缅甸，成为自1955年以来第一位访问缅甸的美国国务卿。这一次历史性的访问中，希拉里宣布美国放宽对缅甸的援助限制，并且提出两国互派大使的可能性。

      此后，美缅关系进入快车道。2012年1月缅甸军方大赦政治犯后，美国作为“奖励”，宣布两国将设立大使。而奥巴马提名的第一位美国驻缅甸大使正是坎贝尔最得意的徒弟米德伟（Derek Mitchell）。

米德伟（左一）、坎贝尔（左二）

      在美国一系列放宽对缅甸制裁措施之后，2012年底，美缅关系迎来了高光时刻：奥巴马成为访问缅甸的第一任美国总统。

      2013年坎贝尔离开了奥巴马政府之后“下海”，成立了一家咨询公司叫做亚洲集团Asia Group, 这家公司参与的一项大型项目就是价值10亿美元的缅甸最大机场改造。但是2015年这项计划未能通过。

      好景不长，2017年罗兴亚难民危机爆发，六十万罗兴亚人离开缅甸若开邦。罗兴亚人惨遭迫害的报道层出不穷，西方媒体挥舞着“人权”大棒，对昂山素季的声讨和谴责不绝于耳。

      而美国政府在10月宣布撤销对缅甸的军事援助等一系列措施。此后美缅关系由热转冷，2017 年美国国会参众两院分别举行评估美国对缅政策的听证会，美国国务院宣布对缅军方施压和“追责”七项措施和行动，敦促缅甸从根源上解决对罗兴亚人“系统性歧视”。特朗普的第一任美国国务卿蒂勒森指责缅甸军方针对罗兴亚人进行“种族清洗”，并表示要对“暴行”追责。

      但昂山素季坚决否认“种族清洗”的指控，这让西方国家跟她的友谊小船摇摇欲坠。让美国恼火的是，昂山素季并没有服从美国的“安排”，走上亲西方民主人权的道路，她选择顺应缅甸民意和国家利益。

      昂山季素再被扣押

      2021年当地时间2月1日，缅甸发生政变，国务资政昂山素季以及总统温敏被缅甸军方扣押。几个小时后，缅甸军方发布声明，宣布国家进入为期一年的紧急状态，并且表示国家权力已经移交给缅甸国防军总司令敏昂莱。

     缅甸全国民主联盟发言人Myo Nyunt说，除了总统温敏和昂山素季外，还有包括韩达敏在内的多位党内领导人在凌晨的突袭中被“抓走”，Myo Nyunt表示，自己在不久之后也会被拘留。

      当天缅甸国内的通信大面积停止工作，首都内比都和重要城市仰光的电话无法接通。国营电视台MRTV由于“技术问题”而无法广播。内比都和仰光的街头出现士兵的身影，部队军事封锁了曼德勒地区的政府办公室。而缅甸银行协会旗下的所有成员银行公司均已暂停所有金融服务。

      军方随后在军控电视台Myawaddy上宣布，国家进入为期一年的紧急状态。温敏的内阁被解散，新的内阁以及替补人员，由代理总统由Myint Swe来任命。目前国家的“立法，行政与司法”权已经交移给军队总司令敏昂莱。而国家将进行新的选举，只有在新的选举之后才会移交权力。

      其实早在2月1日前，缅甸国内已有“政变”传闻。最主要的起因还是军方对于2020年11月的大选结果不满，认为投票具有欺诈性。就在上周，缅甸军方发言人表示，如果选举委员会不对2020年11月选举中存在的“欺诈”行为进行调查，军方将不会排除发动政变的可能。

      不过缅甸选举委员会在周四拒绝了军方对于选举欺诈的指控，称任何的错误，包括选票上存在重复的名字，都不会影响到最终的投票选举结果。

      缅甸在2020年11月8日进行了全国大选，当时全国民主联盟大获全胜，赢得了议会中476个席位中的396个。对比起2015年时的大选，此次民主联盟进一步扩大胜利，而军方的代理党联与发展党仅仅赢得了33个席位。

      这一选举结果震惊了军方，本想通过选举重新夺回政权主导的军方，认为选举中存在欺诈行为。(诶，这个逻辑怎么似曾相识？) 今天白宫发言人的回应也很耳熟：美国反对任何形式改变选举结果，阻碍缅甸民主过渡。白宫警告军政府，如果不采取行动扭转现在的局面，后果自负。

昂山素季的“二进宫”

      昂山素季是缅甸“国父”昂山的女儿，本人在国内声望颇高。在1990年时，缅甸军方允许自由选举时，昂山素季组建的缅甸全国民主联盟取得了压倒性的胜利。但是当时的军政府拒绝让步，而将她软禁长达15年。

      正是这段软禁经历，加上昂山素季民族英雄后人的身份，让她成为了西方社会以及媒体笔下的“典范”，诺贝尔和平奖加身。她在西方国家的支持下东山再起：2015年获得释放后，昂山素季率领政党全国民主联盟，以压倒性的优势在选举中获胜，从而标志着缅甸结束了军政府专制时代。

      不过缅甸军方依然保留了后手：包括有外国亲属的缅甸公民不能参加总统竞选（昂山素季丈夫为英国人，1999年，在昂山素季被软禁期间癌症去世），还有任命议会中1/4议员的权力。并且通过了新宪法，其中最重要的一条是：“如果出现叛乱，暴力等危害到民族团结以及主权完整的紧急状态，国防总司令有权力根据宪法的规定接管并行使国家权力。”这条新宪法则相当于是给军方留了后门，可以随时来推翻现政权，恢复军事专制。

不像曼德拉 更像甘地

      昂山素季因为在监狱中的经历，让西方对她有着“曼德拉”般的期望。但是昂山素季自幼在印度成长经历以及教育环境，让她在选择时，更愿意成为“甘地”：对外采取温和但不合作的方式，对内则大力发展自主产业。昂山季素对内对抗军政府，不断积累自己在缅甸国内的政治资本，并逐步推进国内的政治改革。

      但是对外，昂山季素并没有像西方国家期望的全面开放市场，而是更多的扶持国内的产业，并积极开展与周边国家的合作。这也让西方国家对于昂山素季颇为失望。

      近些年来，昂山素季开始受到种族灭绝的指控，原因是缅甸国内信奉穆斯林的罗兴亚人，与本地以信奉佛教为主的政府和人民产生冲突，而外国人道主义组织一度被禁止进入难民营。昂山素季执政之后，这一问题不但没有解决，反而更加被激化。

      而在缅甸主流观点对罗兴亚人问题的看法是这并非单纯的人权问题，而是缅甸的主权的问题，驱赶罗兴亚人是保护国家主权地位，美国更无权干涉。

      这几年，西方舆论批评昂山素季没有为罗兴亚人说话形成了多米诺骨牌效应。2018年美国大屠杀纪念馆宣布撤销颁发给昂山素季的“埃利·威塞尔人权奖”（Elie Wiesel Award），之前一年英国工会公共服务业总工会收回授予昂山素季的荣誉会员身份，牛津大学圣休学院撤下昂山素季画像，牛津市剥夺她的“荣誉市民”称号，伦敦经济学院投票剥夺其“荣誉主席”职位。

日月同辉

拜登原班人马营救昂山素季

      2017年前那个被美国一手捧上“神坛”的昂山素季，在过去四年却被西方国家拽下了台。而拜登政府上任后，与昂山打交道的确是同一批美国外交官。还记得开头那张照片里的前美国国务院助理国务卿坎贝尔吗？他现在成为了美国负责亚洲事务的“沙皇”。原希拉里的政策规划主任沙利文成为了现任国家安全顾问，还有拜登的国务卿布林肯，也是老熟人。

      过去24小时，美国政府已经多次就缅甸局势发表声明。最早发声的是国务卿布林肯，他要求缅甸军方立即放人。声明中说：“布林肯对当地局势表示极度关切(grave concern)和震惊。美国呼吁缅甸军事领导人释放所有政府官员和社会领袖，并尊重11月8日民主选举人民的意愿。美国和缅甸人民一道致力于缅甸的民主、自由、和平与发展。缅甸军方必须立即撤销这些行动。”

      今天，拜登亲自发表声明，威胁对缅甸军方实施制裁，并呼吁国际社会采取一致行动，敦促军方放弃在政变中夺取的权力。拜登这份声明措辞很重，他谴责军方从民选政府夺权，并且拘留昂山素季等人是对国家民主过渡和法制的直接攻击。

      拜登的外交策略第一步就是要团结盟友和伙伴国家。所以他在声明中提出国际社会需要一起敦促缅甸军方放弃权力。并释放被逮捕的官员。在过去十年中，基于缅甸民主的进步，美国取消了对缅甸的制裁，现在美国需要立即评估是否逆转这项程序，并且采取适当的行动。今天白宫发言人普萨基说，美国已经开始与盟友就缅甸的局势进行密集对话。

      但作为美国缅甸政策的制定者和美国亚太政策的建筑师，坎贝尔深知，再次孤立缅甸可能徒劳无功。制裁缅甸军方领袖，不仅收效甚微还可能适得其反，把缅甸推向别人的怀抱。他需要考虑的不仅仅是制裁的效果，更是此举对美国与东盟关系和美国印太政策的影响。

      但美国国会方面的态度已经很明确，多位两党大佬也跳出来施压。参议院外委会民主党资深议员梅嫩德斯（Bob Menendez）说如果缅甸军方不放人，美国和其它国家就应该对缅甸军队和军方领导人实施严格经济制裁和其它措施。共和党麦康奈尔与昂山素季也有不错的交情，他也呼吁拜登政府强势作出回应。

      而目前拜登的两难境地在于，如果强势制裁缅甸，虽然让高举民主人权旗帜的西方体制解一时之气，但却让2017年前美国的外交努力付诸东流，美国因此失去对缅甸的影响力；但如果拜登嘴上说说，采取的行动却没有“牙齿”，那也会让他成为国会，甚至全球盟友的笑柄。

      但是对于缅甸来说，任何外力对缅甸的影响都不如缅甸自身。缅甸当前危机的主角仍然是昂山素季和军方总司令敏昂莱。两人都是固执的民族主义者，两人都渴望权力，两人对政治问题的本能反应就是：不妥协。但对昂山素季来说，与她享有更大共同利益的并不是美国，而是缅甸军方领袖。