宋清润：昂山素季的缅甸还有“16000个难题”

凌靖 · 发表于 2016-4-15 17:25:49

4月初，应缅甸外长昂山素季邀请，中国外长王毅访缅，成为缅甸民盟新政府履职以来首位到访的外国部长。政治上信奉西方理念、与西方关系热络的昂山素季和民盟新政府上台伊始缘何首先邀请中国外长到访？其中原因主要有二：昂山素季和民盟新政府对华友好。其二，政权更迭后的缅甸面临诸多难题，昂山素季考虑通过拓展对华合作来缓解部分困境。王毅此次成功访缅无疑说明中缅关系并未大起大落，然而，虽称“胞波”仍有龃龉，中缅这两个有着22 10公里边境线的邻邦，自然少不了磕磕绊绊，双边关系仍有“几忧”。

中缅关系的两个“不会”
中缅外长会面时，缅甸新年（泼水节）假期前最后一周，人们正准备过年。加之，刚上台的民盟新政府治国理政千头万绪。昂山素季在此时邀请王毅外长到访，显示其高度重视对华关系。而且，王毅还会晤了吴廷觉总统、国防军总司令敏昂莱、最大在野党巩发党总书记吴丁乃登等政要。

4月初，应缅甸外长昂山素季邀请，中国外长王毅访缅

通过这一系列动作可知：中缅关系有两个“不会”。

第一个“不会”是：中缅关系不会因为缅甸政局更迭而发生剧变。两国外长畅叙“胞波”情谊（即兄弟姐妹般情谊），打消了外界有关“民盟上台后中缅关系大幅波动”的担心，让双边关系吃了个“定心丸”。

第二个不会是：缅甸不会因为昂山素季和民盟高层信奉西方政治理念、与西方关系密切而‘倒向’美欧”，不会反华。

详细分析第二个“不会”，从中缅外长会面可知，民盟新政府、昂山素季理深知在大国间“选边站”对缅甸有害无利。即便是过去，桑山素季对西方也非言听计从。2010年，昂山素季领导民盟抵制大选，美国曾希望其参选，以扩大政治影响，就曾遭昂山素季拒绝。如今昂山素季走到台前，从现实利益讲，民盟新政府争取民心的关键是发展经济、改善民生。而中国大陆、港澳对缅甸的协议投资总额约220亿美元，约占缅甸吸引外资总量的40%，是缅甸最大外资来源国。中国是缅甸最大贸易伙伴国，双边贸易额约占缅甸外贸总额40%。相对而言，西方尽管对缅投资有所增加，但美国总计对缅甸协议投资额仅约2.5亿美元，日本才6亿美元多，这几个国家中投资最多的英国也就40多亿美元，与中国大陆和港澳对缅投资总量相比，有着天壤之别。从未来看，西方不愿投资缅甸亟需、但投资大周期长的大型基础设施项目，而中国愿意。中国“一带一路”倡议就包含扩大对缅甸基础设施等各种投资的意向。

中缅关系未来发展仍有“几忧”
尽管开局良好，但中缅在双边经贸合作领域仍存在变数，尤其是密松电站能否重启，中信集团为主的企业能否开发缅甸皎漂特区。

中缅贸易近年来总体是缅甸逆差，中缅大项目合作（如大型水电站、中缅铁路等）近年来总体推进不畅，中国对缅甸投资近三四年来每年大致在数亿美元至十几亿美元不等，与密松电站2011年9月被搁置建设前的投资额相比，降幅很大。主要原因是：中企在投资前，对缅甸国情了解少，风险意识不足，而且，中国大型项目投资集中在缅甸资源、能源等领域，容易被缅甸人误解和批评，加之有些西方媒体和非政府组织专门搜集在缅中企的不利证据，向缅甸民众传播，煽动缅甸民间的不满情绪，煽动抗议示威，导致中缅部分大型合作项目遇阻。

未来，中缅大型合作项目的推进有几大必须正视的问题。第一，民盟新政府执政伊始，需要时间了解中缅合作大项目。民盟要增加中缅大项目合作的透明度，而多年前签署的合同，以现在标准来看，恐怕多少会存在不足的问题。

第二，对于密松电站，昂山素季去年9月竞选时表示，如果民盟赢得大选并执政，将向民众公开合同内容，再做决定是否重建。她同时也称，如果缅甸想要在国际上做个有尊严的国家，“必须遵守签署合同的承诺”。笔者不敢妄言电站的最终结局。不过，民盟执政前后，缅甸个别组织、人士、媒体再度恶意炒作“中方要施压民盟政府重启电站”，克钦一些民间组织甚至呼吁政府彻底停掉项目。这些言论未必理性，但可能影响政府决策，可能掀起新的抗议活动，因为缅甸人对密松电站是否重启争议很大。

第三，皎漂特区虽是互利互惠的项目，不过，缅甸上届政府和议会并未完全确定授权中信为主的企业建设皎漂特区。民盟经济团队对特区项目不了解，需要时间考虑。若开邦当地一些组织和人士担心经济特区产生占地、拆迁、污染等问题，使他们失去传统生计来源，离开家园。在上届议会通过皎漂特区方案前，若开邦107多个社会组织就曾召开3天研讨会，称项目未遵从当地民意，未来提供的就业岗位少，要求当局延迟表决。这些言行未必对，有些是因为不了解、误解产生的，有些则可能幕后有西方势力煽动，但其可能影响民盟新政府政策。而且，未来特区建设势必涉及央地利益分配问题，民盟及其领导的联邦政府与若开民族党存在政治矛盾，增加了解决利益分配的难度。

第四，缅北冲突影响多个中缅大项目合作，孟中印缅经济走廊难以贯通，等等。

“强人”昂山素季的诸多苦衷
不难看出，中缅关系本身已经挑战重重，更何况昂山素季领导下民盟刚刚“掌舵”，与军方“蜜月期”之后，矛盾正在凸显。这都为缅甸局势、中缅未来增加了不确定性。笔者近期与缅甸学者接触时，他们半开玩笑、半认真地用缅甸俗语“16000个难题”来形容民盟的执政任务的艰巨性。

在国内外舆论眼中，昂山素季是缅甸最有威望的“实权领导人”，这所谓的“大权独揽”也给昂山素季增加不不少政治风险。第一，物极必反，外界对昂山素季身兼多职有褒有贬，有舆论称“这是民主之下的‘独裁’倾向”，而民盟与军方刚刚过去的一轮交锋已经让军人议员有所警惕。4月初，民盟凭借其在联邦议会的席位优势，不顾军人议员和巩发党议员的极力反对，强行通过昂山素季出任国家顾问的法案，但法案引发的争议仍在持续，有军人议员考虑是否将其提交宪法法院裁决是否违宪。

第二，民盟力图建立高效政府，但民盟执政团队能力仍遭质疑。民盟设想将联邦政府部委数量从上届政府的36个合并重组为21个，最终只有20个部长，此举节省四五百万美元开支。昂山素季还要求部长们制定“百日工作计划”，要打击腐败，要求官员上报财产，议会也在抓紧推出新议案，等等。但坦率而言，崇高目标的确立与实现之间，距离很大。不少人怀疑在野28年、连一个村镇都未曾管理过的民盟的治国能力。而从民盟组阁情况看，确实缺乏足够治国人才，或者缺少必要的“盟友”支持。

3月30日，新政府宣誓就职前，有些部长候选人“临阵退场”，部分原因是新政府可能不设副部长导致部长太累，另有部分少数民族人士的部长候选人觉得“难堪大任”，再者是“部长要上缴25%的月薪、自费购买官邸家具”，类似这样的“婉拒”理由还有许多。此外，还有丑闻迭起，商务部长丹敏、计划与财政部长觉温两人涉嫌“博士学历造假”被舆论吵得沸沸扬扬。为应对这系列情况，新政府为了在法定时间就职，只能先让昂山素季兼任4个部长，两三天后，昂山素季再卸任教育部长、电力和能源部长，吴廷觉总统提名专业人士接任。

第三，民盟执政后，政党、文官的行政权持续扩张，昂山素季、民盟与另外一大权力中心——军方（军方扶持的巩发党在大选中惨败）近期摩擦已经明显增多。有传言称，军方希望得到掸邦等4邦的行政长官职位，但吴廷觉总统提名省邦行政长官人选中没有军官。民盟推动新政府设立民族事务部，旨在主导民族和解与停火谈判事务，削弱军方控制的边境事务部对民族事务的管理权。军方对昂山素季和民盟持续扩权愈发敏感。国防军总司令敏昂莱在3月27日建军节阅兵式上，强调宪法重要性，强调军队在政治中的“领导地位”，而昂山素季、吴廷觉却未获邀出席阅兵式。次日，上届政府解除宗教矛盾尖锐的若开邦的紧急状态，军队不再对曾经的骚乱区巡逻，这客观上给民盟新政府一个“烫手山芋”，因为当地极易教派冲突。4月初，民盟政府力图绕开宪法、国防与安全委员会，特赦所有政治犯。

军方和民盟此轮博弈，各有胜负，也各留遗憾。下一步民盟推动修宪势在必行，何时修、修多少、是否会迅速削减军方核心利益？再加上民盟政府的反腐败斗争，是否会“火烧”军方高层，进而引发军方反弹，都将为政局诸如不确定性。

第四，昂山素季和民盟新政府将民族和解视为要务，要采取更灵活的政策推动民族和解，与政府军仍在冲突的克钦独立军、果敢同盟军、德昂民族解放军等武装公开表示愿与新政府和谈，很多少数民族精英相信吴廷觉政府能促进民族团结、和解。然而，宪法规定，总统和政府不能指挥军队，政府军与克钦独立军、北掸邦军、德昂民族解放军等武装仍时而交火，那么，未来该怎么举行民族和解谈判？军方的位置该怎么摆？政府若不给多个少数民族武装高度自治权，和解与停火就难以实现，若给予其过多权益，主体民族缅族不满意。可见，民盟在民族和解与和平问题上左右为难，想取得突破性成绩，难！

此外，第四大政党——掸邦民族民主联盟对未能在联邦政府中获得部长职位不满，第三大政党、若开邦议会最大政党——若开民族党都民盟提名其党员出任该邦行政长官十分不满。屋漏偏逢阴雨天，4月初，仰光等地的穆斯林上街游行要求获得公民权，有些议员也力图提出相应法案，但主体民族缅族（佛教徒）则反对当局给予部分穆斯林公民权。央地矛盾、民族矛盾、宗教矛盾交织，已经持续数十年，民盟政府处境尴尬，难以使国家尽快安定：民族武装冲突仍将迭起，宗教冲突随时可能爆发。

对昂山素季和民盟而言，打江山难，坐江山更难。民盟新政府和昂山素季施政面临重重挑战，需要通过拓展外交格局来缓解内部压力，争取更多外部资源支持民盟执政和国家发展，来稳固民盟在国内的执政地位。而拓展与最大邻国中国的合作，自然是外交要务。

作者：宋清润