体国经野：元明清时期政区变迁与西南边疆经略(上)

泛海一舟

    作者:孙宏年

    中国的边疆是统一多民族中国的重要组成部分。在中国悠久的历史中，边疆地区始终深刻地参与到国家的建构当中；历朝历代政府都高度重视边疆的经营与治理，维护国家统一与边疆的发展。

　　 边疆既是一条线，也是一块地；是国家安危所系，是中华生命活力的来源之一，更是各民族交往交流交融的家园。中国的历朝历代经营边疆的历史，也是各族人民捍卫边疆、建设国家的历史。正是在疆域的形成、发展、互动、互相成就的历史进程中，形成了中华民族共同体。

　　 中国历代政府在边疆治理方面发展出了深刻的政治智慧和治理经验，这些都成为了现代中国可以借鉴的历史资源。梳理历史上的疆域治理过程，是对历史的回顾、对历史经验的总结、对边疆卓越贡献的再现，更有着启迪今天的意义。

　　 本期推出“中华民族共同体视域下的疆域治理”系列文章之《体国经野：元明清时期政区变迁与西南边疆经略》

　　 “体国经野，设官分职，以为民极”出自我国古代典籍《周礼》，意思是划分国(都城)、野(郊外、田野)的区域，任命、派遣官吏，管理百姓。其中，“体国经野” 就是今天所说的划分行政区域，这是派遣官吏、管理百姓的基础和前提。先秦时代至明清时期，我国历代王朝致力于经略边疆民族地区，逐步形成政治、军事、民族、宗教、边疆开发等诸多领域的政策、措施，其中，设官置守、建立行政机构就是重要的组成部分。本文拟在吸收、借鉴前人成果的基础上，以西南边疆为中心，梳理元、明、清时期西南边疆政区演变的脉络，分析边疆治理方略的特点，并提出粗浅的看法。


      

泛海一舟

一、元朝、明朝、清朝西南边疆的政区演变

　　 先秦以来，我国历代王朝都在边疆地区划分政区、设官置守。东周时期，秦国、楚国就在西南边地设置郡、县，此后秦朝、汉朝、隋朝、唐朝、宋朝和三国时期的蜀国、南北朝时期南方各王朝都在西南边疆设置郡(或州、道、路)、县，又因地制宜地设立“特殊政区”。这为元、明、清时期形成省、府、县等政区和多种形式的“特殊政区”奠定了基础。

　　 元代西南边疆政区的设置

　　 在秦朝、汉朝、隋朝、唐朝之后，元朝实现了中国历史上空前的大统一。在地方政区划分方面，元王朝在先秦以来郡、县政区设置的基础上，进行重大变革，主要是学习金朝派“行尚书省”临时处理地方事务的办法，将这一临时性机构固定下来。元朝的中书省是中央政府的最高行政机关;在全国各地设立“行中书省”，简称为“行省”，是最高级别的地方行政机构;行省下再设置路、府、州、县等政区。在边疆地区，元朝或设立省、路、府、州、县，或设置宣慰司、都元帅府等地方机构，有的地方还派藩王常驻镇守，在西南地区既设有云南、湖广、广西、四川等行省，又有“特殊政区”，派出藩王驻守。其中，广西行中书省于1363年设立，管理今天海南全省、广西大部分地区和广东雷州半岛及其附近的茂名、湛江等地。云南行省辖区包括今天云南全省、贵州西部、四川西南部和越南西北部及老挝、泰国、缅甸的北部地区，下设路、府、州、县，并在少数民族聚居区设置宣慰司、招讨司、宣抚司和安抚司等土官。元朝还派云南王驻大理、梁王驻中庆(今昆明)，云南王与梁王手握重兵，分别镇守在云南西部、东部地区。

　　 在青藏高原上，吐蕃政权于843年瓦解，此后陷于分裂割据状态。在蒙古汗国建立后，西藏地方上层就多次前往联系，1246年萨迦班智达在凉州与阔端举行了具有重大意义的会见，西藏正式成为中央政府管辖的一个行政区。1264年，元朝中央设立总制院(1288年改为宣政院)，管理全国佛教僧徒和藏族居住区的行政事务，在藏族居住区设立三个宣慰使司都元帅府：乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府的管辖区域，既包括今天除昌都以外的西藏自治区的大部分地区，又包括今克什米尔大部分地区、印度的一小部分、尼泊尔的东北部以及锡金、不丹的全部领土;吐蕃等处宣慰使司都元帅府管辖今天青海的海南藏族自治州、黄南藏族自治州、果洛藏族自治州，甘肃的甘南藏族自治州和四川的阿坝藏族羌族自治州等地;吐蕃等路宣慰使司都元帅府管辖今天云南省迪庆藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、青海省玉树藏族自治州和西藏昌都市及那曲地区的一部分。宣慰使司都元帅府下设有万户、千户，在基层设置百户、什户。而且，宗相当于内地的县，作为基层政区，在元代西藏地方开始出现。

　　 明代西南边疆政区的变动

　　 1368年，朱元璋建立明朝后，在地方行政体制上最初继承元朝，仍设“行中书省”，又设都司卫所进行军事控制。1376年，朱元璋将行省的权力实行“三司分治”，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，三司长官互不统属，都直接对中央负责。承宣布政使司简称“布政司”，掌管一省的行政事务，俗称为“省”，下辖府、直隶州、州、县，在边疆民族地区还设置军民府、御夷府、御夷州等带有“民族自治区域”特点的“特殊政区”。

　　 在西南地区，明朝基本上继承元朝的疆域，既包含今天的西藏、云南、广西等省区，又包括今越南西北部和老挝、泰国、缅甸的北部地区及克什米尔地区、不丹、印度锡金邦。明朝在这一地区的行政机构既包括广西、云南、四川、贵州、广东五个布政司和府、州、直隶州、县，又设都司卫所等军事机构，还设置藩王镇守。在一些少数民族地区实行土司制度，在西藏则采取利用宗教领袖“多封众建”的政策。

　　 在广西，1369年明朝设广西行省，辖境包括今天海南省、广西大部和广东雷州半岛及其附近的茂名、湛江地区，这一年把在元代海北海南道宣慰司基础上所设的高州、雷州、钦州、廉州、琼州5个府划归广东行省，广西因此没有出海口，580多年间一直是内陆省。至明末，1601年，广西共有11个府、9个直隶州、37个属州和50个县及4个长官司，并在中、东部设置卫、所，管理少数民族聚居的溪、峒及其土官。

　　 在云南，洪武十五年(1382年)明朝设立布政司，并设置云南都司，所辖卫所都分布在云南的中部、北部，多在被称为“坝子”的山间盆地驻扎屯田，澜沧司、金齿司、腾冲司3个军民司和其下属的永昌所、金齿所、腾冲所等都曾经是实土卫所，它们既管理卫所的士兵和家属，又统辖当地长官司的少数民族。而且,1382年朱元璋命令西平侯沐英镇守云南，此后沐氏子孙世代驻守云南，1659年清军攻入云南，末代黔国公沐天波随永历帝逃往缅甸。

　　 在西藏，明朝设立乌思藏行都指挥使司和俄力思军民元帅府，同时实行“多封众建”的政策，册封藏传佛教各教派首领为大宝法王、大慈法王、大乘法王、阐化王、赞善王、护教王、阐教王、辅教王，而宗谿作为基层政权的形式在西藏地区不断得到发展。

　　 明朝建立后继承了元代的土司制度，又在元代基础上加以改进和完善。明朝实施土司的地区包括云南、四川、贵州、广西、广东、湖广、陕西等7个省，所设置的土司分为文职土司、武职土司两大类，每一类又按级别分为许多种。据龚荫等学者研究，明代的文职土司共有648家，广西309家、云南255家。

　　 清代西南边疆政区的演变

　　 1644年，清军入关，至18世纪中期完成统一中国的大业。经过100多年的开拓和经略，清前期形成了东到鄂霍次克海和库页岛、西到巴尔喀什湖和帕米尔高原，北起萨彦岭、额尔古纳河和外兴安岭、南到南海诸岛的辽阔疆土。清王朝在全盛时期把全国划分为26个一级行政区，即内地18省，盛京(奉天)、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，驻藏大臣、西宁办事大臣和蒙古的盟旗，对全国实施了有效的管辖。

　　 对于西南边疆，清王朝在1644年清军入关后才开始经营，设四川、贵州、云南、广西等行省，陆续任命总督、巡抚、布政使、提督等官员，建立起军政机构。“三藩之乱”平息后，清朝中央政府为巩固西南边疆地区的统治，明确了四川、西藏、云南、青海的辖区界线，并对云南、广西等西南地区的军政机构进行了调整。就西藏地区而言，清初仍分为四部，即卫、藏、康(喀木)、阿里，雍正五年(1727年)前后，清朝廷划定川、滇、藏的界线，把中甸、阿墩子、维西等地划归云南，把宁静山以东的康定、理塘、巴塘等地划归四川，以西的地方划为西藏辖地。雍正十年(1732年)，清朝廷勘定了西藏、青海、四川辖区的界线，霍尔七十九族中靠近西藏的三十九族隶属西藏，靠近青海的四十族归属青海办事大臣管理。此后，西藏地方就分属不同的行政系统管理：一为噶厦辖地，即为达赖喇嘛直辖之地;二为班禅额尔德尼辖地;三为驻藏大臣直辖之地，即乾隆二十八年(1763年)清朝廷命令驻藏大臣直接管辖达木蒙古八旗、三十九族。四是诸呼图克图、法王辖地，即昌都呼图克图辖地、类乌齐呼图克图辖地、乍丫呼图克图辖地、济隆呼图克图辖地、止贡呼图克图辖地、萨迦法王辖地、波密土王辖地、拉加里土王辖地。在噶厦、班禅辖地，宗相当于内地的县，谿、卡则为县以下的基层行政区划单位。

　　 在云南、贵州、广西地区，云贵总督1683年移驻云南。1725年，清朝廷命鄂尔泰以云南巡抚之职管理云贵总督事务，旋升其为云贵总督，1728年任命鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，即为“云贵广西总督”。1734年，清朝廷谕令因“苗疆事务”结束，撤销云贵广西总督，仍称“云贵总督”，结束广西暂时隶属云贵总督管辖的状态，广西仍隶属两广总督管辖。1736年，因贵州巡抚张广泗办理“苗疆事务”有一定成效，为加强他的权威，清朝廷任命他为贵州总督兼管巡抚事务，云贵总督改为云南总督。1747年，贵州“苗疆事务”办妥，且贵州总督调任，贵州总督和云南总督再次合并，仍然称为“云贵总督”。这里所说的“苗疆事务”，就是在今天贵州等地的“改土归流”，也就是在土司地区改设中央派遣的“流官”。从1726年起，清朝在云南、贵州、广西、四川、湖广五省进行了大规模的“改土归流”，有的土司被革职，有的被降职，有的被迁到别处安置，有的担任了流官。这次“改土归流”涉及的地域广、民族多。根据李世愉等学者考证，雍正时期这五省“改土归流”共革除土司220家，新设流官共152处。

　　 19世纪中期以后，西南边疆地区与全国各地一样，处在“内忧外患”之中。随着西南边疆危机日益加深，朝野上下更为关注西南边疆的治理，不少人主张加强行政管理，又把增设行省、实行与内地一体化和推行新政作为固边守土的重要措施。在云南，由于云贵总督与云南巡抚同驻云南府(今昆明市)，总督、巡抚是否能统一事权，成为清朝廷关心的问题。1898年七月，清朝廷裁撤云南巡抚，由云贵总督兼管巡抚事务，九月复设云南巡抚。到1904年，清朝廷考虑到总督、巡抚同城，事权不一，最终下令裁撤巡抚一职，由云贵总督兼管巡抚事务。

　　 对于西藏和川、滇、藏交界的土司地区，中国朝野上下颇为关注，西藏能否设立行省成为争论的焦点。1907年，两广总督岑春煊上奏朝廷，提出了一个系统的筹边方案，包括开办垦务、改革官制、设立行省、划分辖区、加强边防、兴办学校等。这一方案的核心内容是在北疆蒙古地区设立热河、开平、绥远三省，在西南边疆新设川西、西藏两个省，川西省包括今西藏昌都市和东到打箭炉(今四川康定)、南至乍丫(今西藏察雅)、西至宁静(今西藏芒康)的地区;今天拉萨、日喀则、阿里及附近地区属于西藏省。清政府把这一奏折下发给内、外大臣，让他们发表意见。

　　 清朝廷在1908年任命赵尔丰为驻藏大臣，仍兼任川滇边务大臣，同时任命他的哥哥赵尔巽为四川总督，希望赵尔丰能统筹安排川滇边区和西藏事务，与赵尔巽、联豫协调好关系，以强硬手段扭转西南边疆的危急形势。但是，由于赵尔丰在川滇边区严厉镇压土司，以强硬手段推行“改土归流”，西藏僧俗上层人士极感恐慌，极力反对他入藏。清朝廷在1909年初不得不解除他的驻藏大臣职务，让他仍然担任川滇边务大臣，联豫仍担任驻藏办事大臣。1909年前后，中央政府在川边、西藏采取“差异化”政策，即在川滇边区推行“改土归流”，为设立行省做准备;在西藏采取渐进的策略，表面上不设行省，事实上又大力推行新政，以之作为治理办法。

　　 赵尔丰是在西南边疆新设行省、实现与内地一体化的积极支持者和实践者。1906年，他被任命为川滇边务大臣，此后大规模实施“改土归流”政策，在北至瞻对(属今四川省新龙县)、南至中甸(今云南省香格里拉县)之间的广大地区设立流官。至1911年春，川边地区已经设立巴安府、康定府、登科府3个府和德化州、盐井县、河口县、三坝厅等10多个州、县、厅，并向得荣、江卡等10多个地方派出委员。至此，川滇边务大臣的辖区已包括了今天四川的甘孜藏族自治州和西藏的昌都市、林芝市的一部分。

　　 1911年5月，赵尔丰奉命调任“署四川总督”，傅嵩炑代理川滇边务大臣，“改土归流”继续进行。8月10日，傅嵩炑向清朝廷上奏《请建西康行省折》，正式请求设立西康省。奏折实际上反映了赵尔丰等人的共同主张，他们认为边疆民族地区以前实行的羁縻政策、土司制度形同“封建之规，虽有朝贡之名，而无臣服之实”，不能真正有效地管理这些地方，只有设置省、州、府、县，用“流官”取代土司、土官，才能实现加强统治、巩固边疆的目的。但是，四川总督赵尔丰在1911年9月4日收到该奏折，此后“文报不通”，而清政府和赵尔丰都忙于镇压革命运动，即使赵尔丰派人“专差送京”，清朝中央政府也难以顾及设置西康省一事。武昌起义爆发后，清王朝土崩瓦解，西康建省一事暂时搁置下来。