国家建构视域下缅甸民族问题根源探究

果敢年青 · 发表于 2016-11-7 11:07:49

作者：鲍志鹏

作者简介：鲍志鹏，硕士研究生，辽宁大学国际关系学院。沈阳 110036

　　内容提要：自缅甸1948年建国以来，其民族问题一直没有得到很好的解决。缅甸国家建构的困境在垂直向度上，主要体现为加强中央权力与少数民族维护本民族、本地区自治权之间的矛盾。这一矛盾具体表现在三个方面：即国家结构形式选择的困境、实现各民族政治权利平等的困境和国家经济统一的困境。如何处理这三方面的矛盾，将直接影响缅甸国家建构的进程。寻找妥善解决缅甸民族问题的方案，将极大地考验未来缅甸当局的执政能力。

　　Myanmar has been facing pressing ethnic issues until now since its independence in 1948.Myanmar is in dilemma in the state-building practice,which is shown in the contradiction between the attempts of central government to enhance its ruling power and that of the minority ethnic groups to secure their local autonomy,which included the predicaments in selecting a right state structure,in realizing equal political rights and in appropriately unifying domestic economy.The state-building process will be directly determined by the government s tactics and policies to tackle the problem in the three aspects aforementioned,the outcome of which will be immensely attributed to the authority's governing capacity.

　　关键词：缅甸民族问题/国家建构/国家结构形式/经济统一

　　2015年初，缅甸政府军与克钦独立军、果敢民族民主同盟军、德昂民族解放军数支民族地方武装再次爆发冲突，缅甸民族问题又一次成为国际社会关注的焦点。缅甸是一个多民族国家，民族构成复杂。缅甸境内共有135个民族，8大民族支系。各民族生活地域分散，宗教信仰多样。民族问题自缅甸建国以来也一直是阻碍缅甸现代国家建构和政治发展的重要问题之一。1948年以来，缅甸民族问题历经吴努执政时期(1948-1962)、奈温执政时期(1962-1988)、新军人政府时期(1988-2011)以及民主化转型时期(2011- )，始终没有得到解决。在争取独立与建国后的各个时期，缅甸在构建现代国家的实践中始终面临着一个基本的矛盾，即强化中央政府的权力与各少数民族维护本民族、本地区自治权之间的矛盾。选择什么样的国家结构形式，如何实现公平有效的政治权利分配始终是贯穿这一矛盾的主题。除此之外，伴随着缅甸经济的市场化和日益走向开放，经济利益分配的复杂性也体现在了缅甸政府与地方少数民族之间的冲突中，这三大主题成为了缅甸现代国家建构困境在国家—地方垂直向度上的具体表现。而本文将基于国家结构形式的选择困境、政治权利平等的实现困境和经济利益的分配困境这三个方面，评析缅甸现代国家建构遭遇的现实困境。

　　一、单一制与联邦制——国家结构形式的选择困境

　　众所周知，当今国家结构形式主要包括单一制和联邦制两种。一个国家结构形式的选择，是基于该国的历史、文化、地理条件等各种因素考量的结果，民族因素在其中发挥着重要作用。①在缅甸这样的多民族国家中，实行联邦制有助于鼓励少数民族纳入独立后缅甸现代国家的建设进程。但是联邦制强调的中央与地方分权，地方拥有退出联邦的权利等原则在实践中势必造成少数民族地方与缅甸联邦政府之间的利益冲突。单一制虽然有利于加强中央权力，但是在民族关系错综复杂的缅甸真正实行起来又是阻力重重。因此，这种既不能实行真正的联邦制，又不能实行真正的单一制的困境，成为阻碍建构缅甸现代国家的重要原因。

　　在殖民时期，英国在平原地区实行的是直接管辖；在缅甸北部少数民族地区，英国主要依靠各民族头领实行间接统治。这种民族间相互隔绝的状态客观上决定了缅甸直接建立单一制国家的困难。加之民族间的历史积怨，故而昂山领导的反法西斯自由同盟在缅甸独立后国家建设的构想中认为应该“根据居住在整个缅甸的所有民族的自愿同意，建立缅甸联邦或联盟”。②当昂山将军领导的自由同盟为争取独立地位与英国签订了《昂山—艾德礼条约》后，掸族、克耶族、克伦族等几个主要少数民族对日后成为缅甸联邦的一部分持冷淡态度。掸族土司表示：“先与缅甸本部和平相处，等到时机到来时，再以平等身份加入缅甸。”克钦族代表也表达了相似的态度。③而在之后讨论少数民族地位问题的彬龙会议④上，克伦族更是直接抵制了会议。在其后1948年的宪法中，规定了缅甸实行联邦制，尊重少数民族的基本权利，承认了少数民族在邦内和民族区内的自治权。同时，宪法还规定了各邦拥有在十年后决定是否继续留在联邦内的权利，⑤但同时规定邦区十年后独立需获得邦区三分之二以上立法委员的同意，且必须在邦区内举行全民公投。

　　虽然少数民族在联邦国家的地位问题上存在一定共同立场，但是各少数民族的利益诉求仍存在明显差异。克耶族希望继续保持与英国的特殊关系，克钦族主张独立建邦，克伦族内部在与缅族合作的态度上则分为两派(平原克伦族倾向合作，山区克伦族则态度强硬)，而钦族着重于改善自身的经济地位。这使得少数民族代表在与以昂山为首的缅族进行自由谈判的过程中，难以形成一致的立场。吴努执政后并未兑现克钦族建邦的承诺，⑥，其他没有建邦的少数民族则努力争取建邦的权利，1948年新独立的缅甸迅速卷入内战，克伦族、孟族与缅甸政府军之间的武装冲突全面爆发。⑦认识到少数民族邦拥有退出联邦权利对于缅甸国家统一的潜在风险，吴努政府在民族政策上逐渐收紧，采取了加强中央权力、削弱地方权力的做法，迫使克耶邦、掸邦进行改革，废除封建特权。⑧通过经济补偿的方式，缅甸政府收回了掸邦境内33个土司掌管地方事务的行政权。⑨

　　在国家陷入日益动荡的局势下，掸邦坚持维护并扩大本邦内部的自治权，吴努被迫尝试通过政治谈判化解危机。此举引发了军人集团不满，以奈温为首的军人集团遂于1962年发动政变，推翻了民选政府，代之以军人统治。奈温上台后，将国名由“缅甸联邦”改为“缅甸联邦社会主义共和国”，并且以革命委员会的名义在各少数民族邦设立了由军官组成的邦区最高委员会，加强中央政府对少数民族地区的控制。至20世纪70年代初，10多个少数民族的20支武装力量与缅甸政府军处于武装冲突状态，战火波及钦邦、克钦邦、克耶邦、若开邦、孟邦，缅甸滑入全面内战的深渊。⑩长期内战，加之奈温的铁腕军人独裁统治与极端的经济政策，反政府游行风起云涌。1988年，新军人集团发动军事政变，推翻了奈温军人政府，缅甸进入新军人政府统治时期。

　　新军人政府上台后，将国名改回“缅甸联邦”，以体现联邦国家内各民族的平等地位。同时，联邦政府改变了奈温时期对少数民族武装单纯进行武装围剿的对抗策略，采取恩威并济的安抚政策，积极与各民族地方武装进行停火谈判。新军人集团掌握政权后在缅共武装瓦解的历史契机下，与从原缅共武装分裂出来的佤联军、果敢同盟军、掸邦东部同盟军以及克钦新民主军达成停火协议，承认了这些民族地方武装的合法地位，并在掸邦境内设立了四个实行高度自治的特区。至20世纪90年代，缅甸政府先后与19支民族地方武装签订了和解协议，长期以来中央政府与少数民族武装之间的紧张对立的对抗局面得到缓解。(11)随着缅甸政府军实力的日益增强，加之国际局势的变化使得民族地方武装失去了外部武器及经济资助来源，除毒枭坤沙领导的蒙泰军曾谋求独立建国外，其他民族地方武装已经放弃了原有的独立诉求，缅甸的民族国家统一进程取得了一定进展。

　　虽然如此，缅甸的现代国家建构仍然存在着根本性的矛盾。一方面，新军人集团虽然在名义上恢复了缅甸联邦的国名，但其实质依然是坚持以单一制国家的模式强化中央的权力；另一方面，缅甸少数民族地方武装坚持认为联邦制才是理想的国家结构形式。(12)但现实情况是，由新军人集团把控制的和平与发展委员会(以下简称和发委)在执政时期，在省(邦)、区、市、村四级建立了地方和发委进行管辖。除村级和发委由当地人选担任领导外，其余三级机构的领导基本上由所在地区的军事将领担任。(13)对于实行真正意义的联邦制，中央政府讳莫如深。而在地方层面，民族地方武装坚持划地自管，保留自己独立的武装力量，许多自治地方俨然成为国中之国。

　　中央政府虽然与少数民族地方武装组织达成和解协议，但是各方之间仍然高度缺乏信任。在缅甸政府2009年公布了将少数民族地方武装编入边防军的计划后，克钦独立军、佤联军、掸邦东部同盟军、掸邦联合革命军拒绝接受改编。(14)这一计划甚至导致在1994年已经达成停火协议的克钦独立军与缅甸政府再次爆发武装冲突。缅甸政府军利用果敢同盟军内部爆发的彭家声和白所成之间的矛盾，乘机控制了果敢地区，原果敢同盟军虽然接受了政府整编，但彭家声率部分武装出走，继续坚持武装抵抗。现在的基本情况是缅甸中央政府既不可能真正实行昂山时期倡导的联邦制，各民族地方武装也很难接受在单一制的国家结构下将权力真正拱手让与中央政府。这种既包含联邦制、也包含单一制要素的国家结构形式将在未来一定时期内长期存在，而这也必将构成危及缅甸国内局势稳定的隐患。
来源：《世界民族》　