宪法与纷争：缅甸联邦内战的渊源

老王头

   

    缅甸与印度同是英国殖民地，两国有很多相似之处，在独立运动中两国相互支援，当时印度宪法已经基本上草拟完成，缅甸在制订宪法的过程中很多借鉴了印度的宪法。因此，昂山到伦敦谈判之前曾在印度做短暂停留，专门就宪法制定一事向印度宪法顾问拉奥咨询，并请教了制宪会议的运作程序。（拉奥，印度宪法顾问，1952年为国际法院法官）

    1947年年初，昂山任命吴羌通为缅甸政府的宪法顾问。同年4月，吴羌通专门到印度进行考察向拉奥请教，就宪法的制订定事宜“取经”，并在印度写出了宪法草案的第一个版本。不久，拉奥又应邀来到缅甸，对宪法草案进行了最后修改和加工。

    1947年5月10日～18日，缅甸自由同盟举行“制宪前期预备会议”，在会议上通过了一部宪法草案，准备提交制宪会议讨论通过。5月23日，会议结束时，自由同盟表决了由昂山、德钦妙主导、吴羌通具体制订的一个“拟订宪法草案”。其内容包括设立由“人民院”和“民族院”两院组成的国会，缅甸联邦由五个邦组成，并将五个邦划分为“加盟邦”、“自治邦”和“民族邦”三种类型。

    该宪法草案却招致了一部分人的批评。老牌政治家巴莫博士称：“宪法草案不过是照抄照搬了印度制宪会议的某些决议。另一些条款则是苏联宪法的翻版。缅甸国家若采取这种联邦制形式，未来将导致种族纷争。”

    实际上，昂山等领导人，确实受到了苏联加盟共和国宪法的影响，划分标准也是受到了斯大林关于民族定义的影响。所以，昂山在自由同盟预备会议上称：“掸族最符合民族的定义，最有资格成为‘加盟邦’。加盟邦和自治邦有退出联邦权，而民族邦则没有”。

    此举，招致了一些掸邦土司对宪法草案的不满，认为该草案没有遵循《彬龙协议》及《民族代表调查团报告》的精神，将过多的权力赋予了联邦政府，留给邦政府的权力太少。

   《民族代表调查团报告》，即1947年3月，根据《昂山～艾德里协定》、行政委员会、英国政府成员和各民族代表共同组成的一个调查团，对各个民族的政治态度进行了调查，并于1947年4月24日提交的报告书。据此，掸邦土司逐条驳斥了宪法草案的一些内容，要求与缅甸本部签订一个具有法律性质的协议，在制定宪法时不能违背这个协议。该《协议》包括以下几点：

（1）、除宪法明确规定赋予中央政府权利外，各邦享有其余的一切权利。

（2）、在联邦政府，山区联合最高委员会应取得五分之一官员职位，或在内阁中占有六分之一的部长席位。

（3）、联邦政府在任命山区的官员时，要取得当地邦（或山区联合最高委员会）的同意。在缅甸联邦建立10年后，所有山区的官员都要由当地人来担任。

（4）、在联邦政府的军队中，山区少数民族要占三分之一的比例，和平时期驻扎在山区的军队中，山区少数民族也要占三分之一的比例。

（5）、国会通过有关邦的法律时，要有该民族议员总人数的三分之二参加，并取得多数票的同意。

（6）、邦法院与最高法院没有直属关系。

（7）、联邦政府与地方邦发生争端，如果协商不能解决，由最高法院两名法官、该邦两名法官组成联合法庭裁决，如还不能解决，则提交国际法院裁决。

（8）、将山区的土地、水、森林和矿产资源全部交给当地邦。

（9）、制宪会议的议员只负责制订宪法，山区各邦的法律由本邦制定。

    此外，还要求民族院也有立法权，建立单独的山区最高法院，分离权不应设10年期限，等等。

    在遭到了以掸族为首的其它民族反对，昂山实际上就放弃了宪法草案中的“加盟邦和自治邦有退出联邦权，而民族邦则没有”的内容，转而与其它民族代表在制宪会议上博弈和妥协。1947年6月16日，制宪会议第一次会议召开，昂山提出了制定宪法过程中应遵守的最基本的原则和指导思想。该原则明确指出：“联邦由宪法规定的单独的各个邦组成，各邦享有宪法规定的自治权。宪法保证缅甸各族人民在社会、政治、司法方面都是平等的。”

    但是，仍然有些掸族土司对昂山的诚意心存疑虑。在制宪会议的第一次会议上掸邦议员苏瑞泰就表示：“我有理由怀疑我们所珍视的民族权利平等、民族自决权和分离权能否真正得到尊重。”在宪法制订原则发表的当晚，迈崩土司和另一位议员来到自由民盟总部会见吴努说：“只有将各民族有随时退出联邦的权力写入宪法基本原则，他们才会表示支持宪法。”

    对此，代表自由同盟立场的议员吴巴底说：“关于各个少数民族地区的分离权问题，各位代表手上都有一份自由同盟预备会议的文件，第25页《分离权》一章，上面清楚地写着少数民族享有分离权。我们不会言而无信，这是自由同盟的政策。”

    1947年6月23日，联邦和邦权力委员会召开第一次会议，会上就联邦制采取的形式、分离权、哪些地区加入联邦，进行了探入的探讨。就联邦制采取的形式，宪法顾问吴羌通提出，联邦制主要有三种形式：1、美国、瑞士和澳大利亚类型；2、加拿大类型；3、南非类型。然而，昂山则在此次会议上坚持再加入苏联的联盟制组织形式和原则。

    由此，缅甸联邦制度的参照模式，出现了美式型、加拿大型、南非型、苏联型四种议题。

（1）、美式型：1787年美国宪法建立了一个中央政府与各州政府分权的各邦联合。其组织原则是，在某些事务上，如缔结条约和铸造货币，中央政府独立于各州政府，而在另一些事务上，各州政府又独立于人民行使权利。美国的联合所根据的组织原则是彼此区分、相互协调政府间的分权制。

（2）、加拿大型：根据1867年英国的北美法令（加拿大自治领），地方政府享有条约中规定的权力，其余权力全部归中央政府，这样中央政府才不会成为弱势政府。

（3）、南非型：是由南非的自治殖民地于1909年联合之时，成立了一个联邦议会，由每个加盟殖民地各成立一个选举委员会，此四个加盟殖民地即今天的南非联邦四省，省议会有立法权，但需要联邦批准，且不能与联邦的法案相抵触，并且联邦有权推翻省议会的决定。也就是地方政府从属于中央政府。

（4）、苏联型：苏联加盟共和国的分离权与列宁的思想有关。列宁把俄国称为“各族人民的监狱”，并认为“许多年来大俄罗斯人受着地主和资本家的影响，养成了一种丑恶可耻的大俄罗斯沙文主义的偏见”。因此，列宁把承认民族自决权和俄罗斯民族要补偿少数民族作为自己民族政策的核心内容。他明确表示“所谓的民族自决，就是民族脱离民族集体的国家分离，就是成立独立的民族国家。”根据这一原则，1918年、1924年、1936年、等不同时期的苏联宪法都授予了各加盟共和国退出苏联的权利，当时对分离权带来国家分裂的担心也是有的，此后苏联政治形势的发展，使分离权成为宪法中的一句空话。

    鉴于这四种联邦形式，宪法顾问吴羌通称：“缅甸联邦将不同于美式、加拿大和南非型，它们的特点是在联邦建立前，各邦（国）都是自治的，独立的。因为有联合的愿望，所以组成了联邦。缅甸不同，我们现在还没有获得独立，我们的任务是要在获得独立的同时再组成联邦。从这一角度来看，苏联的联邦宪法与我国的国情相接近，但我们也不要模仿苏联宪法，因为苏联的条件与我们太不一样了。虽然，苏联授予了各加盟共和国的分离权，但是在共产主义的统治下，加盟共和国分离的可能性几乎为零。相反，美国南方各州曾经争取过分离权，结果通过内战解决了这一问题。”
   
    当时缅甸制宪所面临的矛盾即是，分离权与健全的联邦政府所不相容，它会削弱中央政府，若把一件政治胁迫武器置于邦政府之手，必然会造成空有其名的联邦政府。所以，联邦和邦权力委员会从6月23日到7月15日之间召开了10次会议，仍未能完成它的全部任务，按照计划在7月21日还要召开一次会议．但7月19日，发生了震惊世界的仰光政治谋杀案，委员会成员昂山、德钦妙、吴巴秋、苏山通和曼巴凯遇害，委员会的工作暂停。但从7月23日到29日委员会又继开会，直到制宪会议第二次召开。

    尽管，分离权是与缅族愿景下的联邦国家原则相违背的，但是，由于缅族与其它英殖民族，同缅甸总督执行委员会签署的《彬龙协议》作为基础，吴羌通又不得不在宪法草案中规定了分离权。致使1947年正式成文的宪法，与之前自由同盟的宪法草案作了一定程度的改动。

    所以1947年9月24日通过的《缅甸联邦宪法》不仅与印度宪法有很多相似之处，甚至有的章节雷同，并吸取了英国议会制度的一些内容，例如首相与内阁对下院负责制。与此同时，宪法又保留了《1935年政府组织法》中的某些部分。同时也借鉴了美国、爱尔兰、南斯拉夫的宪法。仿效美国颁布一部正式成文宪法的作法，宣布国家建立于人民主权基础原则，吸收了美国公民基本权利内容，并规定建立独立的司法系统，最高法院能对议会制定的法律进行违宪审查。最后，该宪法的农民和工人与国家关系部分（第3章和第4章）则大量借鉴了南斯拉夫宪法。
   
    尽管如此，吴羌通在制定缅甸宪法之时，仍然立足于本国国情，以及政治需要为原则。

老王头

    归纳，缅甸1947年宪法，共有两大政治特点。

    其一、该宪法效仿了当时法兰西第四共和国的“虚位总统制”，由国会两院联合投票选出一位无实权的总统作为国家首脑，任期5年。翌年，由当时缅甸制宪会议议长，掸族永贵土司苏瑞泰，担任首任缅甸总统。从而，达到掩盖大缅族主义的政治效果。

     其二、虽然，分离权是与缅族愿景下的联邦国家原则相违背的，但是，由于缅族和其它英殖民族，与缅甸总督执行委员会签署的《彬龙协议》作为基础，吴羌通又不得不在宪法草案中规定了分离权。为了减少分离权对联邦的损害，宪法草案又加入了10年的期限。从这个意义来讲，早在三个月前召开的第一次制宪会议，已经明确了制宪原则。也即是昂山坚持将苏式联邦的一些元素，加入到宪法中。从这个意义来讲，昂山也是为了“上屋撤梯”的无奈之举。

    由此观之，“以史为镜，可以知兴替；以法为镜 ，可以断曲直。”缅甸内战为何60余年不断？自不待言。

注：以上史料，考究于吴觉温《少数民族问题与1947年宪法》、西尔维斯顿《昂山的政治遗产》

章雅韬

2016年12月26日