缅甸外交战略：从东方主义到再平衡中的中立主义

鹤喻

缅甸是东盟国家中与中国最早建立外交关系的国家之一，中缅在共同倡导和平共处五项原则长期保持着友好的关系，从官方到民间都沿承着历史上的“胞波”友谊。虽然缅甸在独立后长期奉行“不结盟、积极、独立”的外交政策，但在地缘上与中国、泰国、印度、孟加拉和老挝5国互为陆上邻国，中国和东南亚其它国家的政治与文化等影响久远，加上历史上曾经受到英国和日本等西方国家的殖民侵略，在民族心理和历史实践中都形成了某种亲东方传统。从缅甸独立以来，缅甸的民族文化、国内政治、外交政策等都呈现出明显的东方主义特征。

缅甸在地缘上是连结东南亚与南亚、中东的必然陆路通道，也是通往印度洋的重要纽带，这种天然的地缘重要性使缅甸成为包括美国、日本、印度等大国角逐的对象。自2003年8月缅甸的七部民主路线图提出以来，缅甸的亲东方传统正在发生一种由内而外的转变。特别是2010年11月昂山素季重获自由后，在西方受过高等教育的昂山素季及其领导下的全国民主同盟把缅甸的“民主化”浪潮迅速推向了一个新的高度。昂山素季不仅仅是缅甸军政府的反对党领导人，而且是一个西方以诺贝尔和平奖加以认同的追求民主、人权和自由的象征性符合。与此同时，缅甸军政府的外交战略发生了明显变化，传统上的缅甸东方主义特质正悄然发生变化，包括缅甸同中国的传统盟友关系也在发生悄然的变化，中国的诸多重大投资在缅甸遭受了前所未有的损失和困境。当前，缅甸“民主之春”似乎有日益荡漾之势，以昂山素季为代表的民主人士在日后不管能否当选总统，但对缅甸政权及其外交政策走向的影响将会是日益加大的。随着缅甸政权的“民主化”进程不断推进，缅甸国内党派和民族等各种势力的关系更加复杂，缅甸的外交战略也随之进入一个调整、平衡与再平衡的过程中。

一、美国对缅甸外交战略转型的影响：从政治“民主化”到外交亲西方化

美国的对缅甸政策是导致缅甸对外战略转型的重要因素。自缅甸军政府1988年上台以来的二十多年里，美国联合英国、法国、澳大利亚等西方国家，对缅甸采取了政治、经济、军事等全面的严厉制裁。在经济方面，根据1997年《对外业务、出口融资和相关项目拨款法》(Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act)第570(b)款和《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)，禁止美国人在缅甸进行新的投资。2003年美国颁布《缅甸自由和民主法》(Burmese Freedom and Democracy Act)的要求禁止进口缅甸产品，禁止向缅甸输出金融服务和涉及某些被监控的缅甸人利益的财产交易。此外，美国还挟制国际货币基金组织、世界银行和亚洲开发银行等国际组织，禁止这些国际组织对缅甸进行贷款和开发援助等；在政治上，2005年1月，美国公然把缅甸称之为暴政国家和独裁国家，并在后来多次试图推动联合国安理会制裁缅甸；在军事上，美国联合英国、法国、德国等欧洲国家对缅甸实施武器禁运，停止同缅甸的军事交流与合作。通过政治、经济、军事等一系列制裁措施，美国的目的是迫使缅甸军政府放弃政权，以使得缅甸回到所谓西方观念中的民主政权道路上来。但是，这些制裁措施的客观效果与美国的愿望相悖，缅甸军政府得以持续执政二十多年，缅甸的外交战略不是投向美国的怀抱，而是更加认同其东方主义特性，在大国关系中，缅甸同中国发展了比较稳固的盟友关系。

美国的战略决策者应该知道，对缅甸的制裁只是迫使缅甸政权及其外交战略发生变化的一种外在手段，另外一个更加有效的促变手段是在缅甸培植亲西方的领导人或者反对派，而昂山素季的出现恰好在特定历史拐点给了美国等西方国家实施后一手段绝佳机会。昂山素季作为缅甸独立领袖昂山将军的女儿，使得其在缅甸具有与生俱来的巨大影响力。昂山素季18岁时在英国牛津大学接受高等教育，并且于1972年同英国学者、牛津大学教授迈克•阿里斯（Michael Aris）结婚并加入英国国籍，在他国接受教育、嫁为人妇且加入英国国籍的她，当时看来与后来的缅甸系列“民主化”事件似乎将不会有任何干系。但由于其特殊的缅甸家族背景，加上西方教育和婚姻背景，自然地受到美国等西方国家的重视，进而被视为在缅甸推行“民主化”绝佳代理人。1988年3月，昂山素季以其母病危为由，在美国民主基金会的支援下回到仰光，不久就组建了反对党——缅甸全国民主联盟，并出任总书记。由于昂山素季的个人巨大影响力和令人悲悯的不畏强权的女杰形象，全国民主联盟很快地发展壮大，并成为全缅最大的反对党，并在缅甸国内推行“民主”和“自由”。在1990年昂山素季被缅甸军政府监禁的同年，欧洲议会给昂山素季颁发了萨哈罗夫人权奖（Sakharov prize），1991年，昂山素季又获得了诺贝尔和平奖。无疑，这一系列的荣誉是当时以美国为首的西方对昂山素季在缅甸初期的“民主化”斗争提供的巨大精神支持和鼓励。在美国等西方国家的施压下，缅甸军政府于2010年11月13日释放了昂山素季，2012年5月2日，民盟领导人昂山素季当选缅甸人民院议员。同年在45个议会议席补选中，全国民主联盟赢得40个议会议席。2013年6月，昂山素季宣布竞选缅甸总统。昂山素季得以获释及其后来的一系列政治成就，意味着缅甸从昂山素季回国时怯生生的“民主之花”期进入了盛开的“民主之春”期。由于昂山素季同传统的军政府当权者不一样的价值观，昂山素季及其领导下的全国民主同盟在缅甸推行“民主化”的一大后果是，缅甸外交战略由以前的倒向东方转向靠近西方甚至亲近西方。缅甸外交战略的这种转型不应该简单地归结为昂山素季单个女性的杰出和魅力所致，以美国为首的西方国家在背后的推动起着更为关键性作用，正是如此，美国等西方国家才得以基本实现其战略目标：通过促进缅甸国内政权的“民主化”，进而促使缅甸外交由倒向东方到亲近西方的转向。

二、缅甸国内民族问题对缅甸外交转型的制肘：重塑东方价值观

缅甸作为世界上最不发达的国家之一，其根源之一是政治制度上存在重大缺陷，这种政治制度的重大缺陷也使得缅甸民众求变成为一种重要倾向，并进而使得昂山素季领导的“民主化”进程在缅甸取得重要突破。但缅甸的政治制度不是简单的推行西方民主化就能变得无所不能，缅甸的外交战略走向更不是所谓的实现“民主之春”就会完全倒向西方，其中一个重要的制约因素是缅甸错综复杂的民族问题。

缅甸有135个民族，其中缅族占人口总数的三分之二，但少数民族居住地占总面积的60%左右，该国存在着主体人口在居住地面积上占少数的复杂民族结构。在历史上，英国殖民者曾经对缅甸推行“分而治之”的政策，给缅甸各民族种下了隔阂的种子。由于民族问题非常复杂，导致缅甸政局长期不稳定，缅甸长期处于一个缺少统一法制的乱局中。在缅甸北部地区，不受缅甸中央政府控制的武装组织众多，其中以克钦独立军的实力最为强大。克钦人与中国境内的景颇族系同一民族。此外，果敢族中80%以上是汉族，其武装组织多次同缅甸政府军发生冲突。佤族总人口约为20万，是缅甸一个比较大的民族，佤邦联合军控制着缅甸东北部1.8万平方公里的面积。果敢族和佤族都同我国云南省接壤，这两个民族和克钦族与我国云南省的一些民族有着历史上的同族渊源关系。加上这些民族与我国云南省的特殊地缘关系，缅甸的对外战略要急剧的转向亲近西方而放弃东方，很难在这些民族中得到认同。自2009年果敢同缅甸政府军的军事冲突以来，曾经有大量的缅甸边民进入我国云南省境内避难。而且战乱曾多次导致中国边民遭受误伤，缅甸军方的炮弹也曾多次飞入中国境内，不仅对中国边民的生命财产造成了伤害，也是对中国领土的事实侵犯。中国政府虽然不干涉他国内政，但是如果缅甸的民族问题得不到合适解决，特别是因为民族冲突造成中国边民的生命财产遭受伤害和领土主权遭受侵犯，中国自然有权力可以采取合适的应对措施。因而，在某种程度上，民族问题使得“民主化”进程中的缅甸在外交战略转型过程中不得不做一个东西方间的平衡。

三、 地缘因素作用下的缅甸外交转型：在面包与理念中寻求平衡

缅甸的“民主之春”不能仅仅当做是缅甸民众对缅甸军政府专制统治下的政治生态的反抗，也应该是借重所谓“民主”与“自由”价值观对贫困的抗争。在中南半岛，历史上从来没有一个真正意义上的以追求西方民主为终极目的的西化国家，而是根据经济发展的需要而改革政治生态，即西方民主理念是为一国民众生存所需的面包服务的，缅甸也将无法摆脱这一人类生存和社会发展的历史法则。因为缅甸“民主化”进程得以推进，以美国为首的西方国家先后放松或取消了对缅甸多项经济制裁。 2012年2月7日，美国取消了《2000年贩卖人口受害人保护法》规定的部分制裁措施，同意让世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等国际金融机构对缅甸提供有限技术援助。2013年5月吴登盛总统访美期间，缅美签署了《贸易与投资框架协议》，缅甸承诺实施经济改革，美国则承诺对缅甸提升贸易进出口和技术援助。据缅甸2015年《Weekly Eleven》5月初的一份报道，缅甸已通过了美国的普惠制(GSP)审查，并重新获得美国的普惠制待遇，有5000多种产品可以免税进人美国市场。此外，缅甸也将是欧盟提供关税优惠的受惠国，欧盟对从缅甸进口的产品实行免关税政策。不难看出，对于缅甸政权和民众的一大变革动因是，通过融入西方的价值观，发展同西方的经贸往来，从而扩大对外贸易开放度，使得缅甸经济得以更多的发展机遇。

另一方面，缅甸作为与中国接壤的东盟国家，与中国传统的友好关系及特殊的地缘关系，决定了缅甸的“民主化”改革只是在外交战略上的某种平衡，不可能完全投靠美国等西方国家而对抗中国。一方面，美式民主与西方价值观对缅甸民众的影响在不断增大，缅甸民众对中国的认同感在某种程度上下降，缅甸民间的反华情绪也逐渐浮现。特别是自2011年以来，在缅甸民众的抗议下，中国在缅甸的密松电站项目、莱比塘铜矿项目等被迫停止，甚至中缅油气管道项目也遭受困境，这些给中国企业造成了巨大经济损失。另一方面，自2011年以来，缅甸总统吴登盛多次访华以示中缅关系的重要性，在2015年4月22日吴登盛总统同习近平主席在雅加达会谈时重申加强中缅全面战略伙伴的重要性，并且支持中国提出的“一带一路”、孟中印缅经济走廊等合作倡议。不难看出，缅甸对外战略的平衡时自然会基于现实利益做多重博弈。对于缅甸最大的现实利益是，由于地缘上同中国的毗邻关系，缅甸的民族问题解决甚至国内政权稳定需要中国的支持，中国的资本和技术对于缅甸经济发展的直接效用要远远高于远隔重洋的美欧投资和贸易往来。换而言之，由于地缘的因素，缅甸的经济发展和社会进步较为现实的途径是在以东盟为依托，进一步同中国发展全方面战略伙伴关系。

从客观现实来看，当前缅甸的“民主化”使得缅甸外交战略在东方与西方大国间寻求某种平衡，缅甸的外交战略转型继承了缅甸独立自主外交政策的某种传统，即一种新型的中立主义道路，这使得“民主化”进程中的缅甸既没有也不可能倒向哪个大国。这种新型中立主义道路是对1988年以来缅甸军政府外交战略的修正，也是某种程度向缅甸独立后至1988年期间缅甸独立自主外交的某种程度回归。昂山素季于2015年6月11日访问中国，并同习近平主席进行了会谈，既表明了缅甸的“民主化”进程不会从根本上改变中缅的密切关系，也表明中国政府对“民主化”进程中的缅甸外交战略走向有信心。

总之，无论是从民众对高压政治的求变心理还是从民众对生活改善的市场需求，缅甸“民主化”进程是特定历史发展阶段的必然产物，缅甸外交战略自然随之会出现某种周期性的平衡与回归。缅甸对于中国的能源通道安全与军事战略都具有重要的意义，但中国和缅甸是一种不对称的相互依赖关系，我们需要更加清楚和全面地认识“民主化”进程中缅甸外交战略转型的本质，对于周期性的缅甸外交转型所产生的负面冲击有所准备，并且以长远的战略眼光，不计一时所失或所得，在传统的双边关系基础上进一步同转型中的缅甸提升全面战略伙伴关系。