冯嘉诚：缅甸政经改革现隐忧

果敢年青 · 发表于 2018-4-6 09:17:29

缅甸总统办公室在3月21日突然发表一帧无签署的声明，宣布总统廷觉（Htin Kyaw）希望“好好休息”（take a rest），因此决定辞职。廷觉身体抱恙的新闻流传已久，去年先后有消息确认他到访泰国及新加坡接受治疗，但执政党全国民主联盟（下称全民盟）屡次否认廷觉有任何辞职念头。不过，经历多次否认后，廷觉还是不能完成任期，提早退出舞台。

1962年的军事政变，使缅甸几乎自我封闭近半世纪。直到2011年拥有军方背景的前总统登盛（Thein Sein）发动政经改革后，缅甸开放的幅度才渐渐扩展。身任国家元首职务的廷觉此时退休，对刚起步的改革会产生什么影响？

根据缅甸2008年通过的新宪法，总统名义上是该国最高领导人，既是国家元首，也是行政机关首长，具有象征意义和实质权力。对于缅甸这种转型中的政经体制，失去行政首长的潜在破坏力可以十分巨大。

廷觉辞职的消息甫公开，政府及国会已经妥善执行继任人的安排事宜。一方面，总统办公室指示第一副总统敏瑞（Myint Swe）将以“署理总统”身份暂时代理总统职务。另一方面，也交代了新总统将于七个工作天内透过选举产生，向军方、民间及外资发出平稳过渡的信息，淡化总统辞任的影响。

同日下午，全民盟元老、下议院（或称人民院）议长温敏（Win Myint）宣布辞去议长职务，准备竞逐总统一职，替全民盟守住总统一席。温敏在3月23日已成功胜出下议院的总统候选人代表选举，当选副总统，符合争取总统职衔条件，并于3月28日总统选举中获得403票，顺利当选成为新总统。

温敏与廷觉二人同样是全民盟领袖翁山淑枝的心腹，同样是知识分子，同样曾在某个阶段遭受军政府整肃，在全民盟中具备一定声望。温敏多次参选国会选举，又与军方及其扶植的“联邦巩固与发展党”（下称巩发党）常常交锋，政治手腕远远超越廷觉。缅甸媒体《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）预计，他领导的缅甸政府有机会比上届政府更“奋发有为”，对改革催生正面作用。

然而，原则归原则，现实归现实，一个全民盟总统在现实操控中主要受到两方面掣肘。在国安、边境、修宪问题上，国防军总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）在背后指点江山，基本上是缅甸社会共识。军队一切特权都是宪法赋予，运作上犹如一个独立个体，总统无法忽视其意见。一直有说法认为，登盛大刀阔斧执行改革，也全凭军方前领袖丹瑞（Than Shwe）幕后默许才能成事。巩发党的明日之星、下议院前院长瑞曼（Shwe Mann）之前被指与翁山淑枝走得太近，得罪了丹瑞和敏昂莱，最终不但被逐出党，更无法在2015年的国会大选中夺回议席。缅甸政府要处理棘手的种族冲突问题，又要劝使军方接纳修宪建议，只能好好与军方协调。

如果军方的约束源于制度问题，那全民盟党员的身份对廷觉和温敏亦构成额外的非体制约束。由于宪法禁止翁山淑枝参与总统选举，她本人在2015年大选期间已高调表示，自己将会“在总统之上”（above the president），负责制定改革方针、推动种族和解。因此，缅甸上下已经接受了第二个共识：“地位超然”的翁山淑枝只需要一个乖乖执行命令的“傀儡总统”。翁山淑枝在国内人气极高，就连军方近年都不欲随便冒犯，更何况是全民盟的党友？再者，翁山淑枝在全民盟党内向来是有名的“一言堂”，政策制订往往由上而下，党友难以提出相反意见，有时候甚至对这个民主图腾过分依赖。

缅甸政制的双重约束，限制了总统自主决策的空间，的确减少了总统易手所带来的冲击，确保政策的延续性。但是假如目前改革方向出现漏洞，又可以如何纠正？

改革须注入新血
全民盟强调市场化改革，但成效不甚乐观。政府在2016年推出12点经济改革方案，理念宏大却内容空洞，与商界领袖和一般中小企业的沟通欠缺，政府施政能力让外界起疑。根据世界银行统计所得，缅甸营商便利度排名从2014年至2016年连续升了15位；但全民盟执政后，排名却下跌四位，在东盟（即亚细安）之中仍然敬陪末席。有见及此，缅甸政府去年已邀请主张开放经济、登盛的经济顾问色昂（Set Aung）出任计划及财政部副部长，同时任命另一专才博博额（Bo Bo Nge）担任央行副行长，向外释出继续改革的信号。

然而，缅甸政府的决策最终负责人实际上是翁山淑枝，而她的首要目标是达成种族大和解（罗兴亚人不在此列），其他政策都只能让路。种族和解和经济发展当然不会构成必然的对立，不过，当色昂提倡“经济特区”作改革试点，背后难免牵涉复杂的土地资源重新配置，随时激化种族矛盾。若开邦（Rakhine）过去爆发严重的人道问题，造成罗兴亚人流亡异乡，个中与地区政府锐意收回土地，建立经济特区不无关系。另一边厢，全民盟不断推动种族和解，但背后涉及缅甸军方、各种族武装部队的利益板块，短期内顶多换来短暂、脆弱的停火协议，距离覆盖全国层面的“大和解”尚有一大段路。总统夹在“经济发展”和“种族和解”两大议题之间，只可居中协调，突破空间非常有限。

廷觉辞职一例暴露了全民盟领导层已步入暮年的事实，无论是71岁的廷觉、72岁的翁山淑枝、66岁的温敏，都接近或超过缅甸人的预期寿命（66岁）。不过，全民盟的政治光环始终无法摆脱翁山淑枝一人，领导层也无迹象为“后翁山淑枝时代”铺路。光环终有烧尽的一天，是翁山淑枝也好，是全民盟反抗军政府暴行的故事也好，全民盟如果不愿意踏出制度化的一步，缅甸改革面对的阴霾只会白白增加。

作者是日本早稻田大学东盟研究博士生、香港国际问题研究所东盟研究主任

廷觉辞职一例暴露了全民盟领导层已步入暮年的事实，无论是71岁的廷觉、72岁的翁山淑枝、66岁的温敏，都接近或超过缅甸人的预期寿命（66岁）。不过，全民盟的政治光环始终无法摆脱翁山淑枝一人，领导层也无迹象为“后翁山淑枝时代”铺路。
来源：联合早报