论缅甸民族政策的价值取向

日月同辉

     摘 要:从民族政策价值取向的角度探讨缅甸民族问题，是一个非常可行的研究视角。缅甸独立后吴努政府的民族政策蕴含着“大缅族主义”价值取向，奈温政府的民族政策蕴含着忽视民族属性的“国家主义”价值取向，随后军政府的民族政策蕴含着“民族国家建设”价值取向，如今的民选政府的民族政策蕴含着更具高度的“民族国家建设”价值取向。从缅甸不同时期民族政策的价值取向可以看出民族政策与民族关系的互动。

关键词:缅甸;民族政策;价值取向;民族国家

      在多民族国家中，民族政策与民族关系之间存在着密不可分的互动与调适关系，两者相互作用，相互影响。从民族政策的角度观照民族关系的状况和特点，以及从民族关系的角度探讨民族政策的演变和调整，已经成为有效认识民族政策和民族关系的一个重要的途径。如果要剖析不同时期的民族政策对民族关系产生的影响，则很难把握两者之间的联系。从民族政策的价值取向来分析民族政策与民族关系的互动，是一条非常可行的研究路径。本文试图从民族政策价值取向的角度，剖析缅甸民族政策与民族关系的互动联系，以期在解读缅甸错综复杂的族际关系时起到提纲挈领的作用。

      一、吴努政府时期——“大缅族主义”取向

      任何一项民族政策都蕴含着一定的价值取向，“民族政策的价值取向，就是民族政策的价值底蕴，是民族政策本身所体现出来的一定的价值偏好。”“一般而言，主体民族缅族对其他少数民族总是有一种沙文主义的感觉”，这种沙文主义就是“大缅族主义”，此倾向并不是缅甸独立之后才有的现象，而是由来已久的，特别是随着民族的解放和国家的独立，表现尤为明显。1948年以来，由于缅族在政治、经济、社会、教育、文化等方面的主体、优势和支配地位，“大缅族主义”取向盛行。议会民主时期的民族政策在价值取向就是“大缅族主义”。

      在反抗英国殖民统治、争取民族解放及实现国家独立的民族主义运动中，缅甸各族人民以缅族为主要力量，团结起来开展对外斗争活动，虽然此时众各民族不是铁板一块，但总体上维持了一定的团结对外形象。随着第二次世界大战以法西斯彻底失败而告终，缅甸各族人民的政治觉悟空前提高，昂山将军因势利导，领导自由同盟和率领全缅人民为了国家的真正独立与英国殖民者作了奋力的抗争。独立前缅甸的主要矛盾是各族人民与英国殖民者和日本殖民者(1942－1945年缅甸成为日本殖民者占领区)之间的矛盾，但国家独立后的主要矛盾就变成了主体民族与各少数民族之间的矛盾。为了使各族人民对族体的忠诚转变为对新兴民族国家的忠诚，有效地整合民族认同和国家认同，最迫切的任务就是消解各民族之间的矛盾张力和弥合各民族之间的芥蒂隔阂。事实上，缅甸民族国家构建与少数民族的要求之间一直存在严重的对立，只是在反抗殖民统治时这一对立在一定程度被掩盖了，但它还是对民族国家构建的历史进程产生了较为严重的影响。随着民族国家构建进程的完结和民族国家建设进程的开始，这种对立表现愈发突出。

      究其原因，最根本的问题在于缅甸处于主体地位的缅族有“大缅族主义”的倾向。“大缅族主义”其实就是“大缅族沙文主义”，是一种以缅族为本位的，违背民族平等的，甚至歧视、排斥、压迫较小民族的民族主义。“大缅族主义”是大民族主义在缅甸的集中体现，缅甸政治、经济、政治、社会体制在具体决策过程中，缅族始终处于主体、优势和支配地位。

      “大缅族主义”兴起和抬头，有着客观历史和现实原因。首先，缅族人口众多。缅甸人口大约6 000万，其中缅族约占人口的68%，掸族占9%，克伦族占7%，若开族占4%。其次，缅族聚居在富饶的区域，经济社会发展水平相对较高。再者，缅族在历史上具有重要在影响力。“由于民族众多，且在地里上高山大河的阻隔，缅甸自古很难形成一个强大的中央集权国家，”29但缅族却多次建立统一全缅甸的王朝国家，如蒲甘王朝(1044－1287)、贡榜王朝前期(1752－1823)，这种历史的底蕴，使得缅族自然就成为众多民族中最具影响力的民族，缅族的民族自豪感油然而生。“20世纪初出现的反抗英国殖民统治的缅甸民族主义运动，是由缅族发起并占据了主导地位。”

      从《彬龙协定》的签订和《缅甸联邦宪法》的确立也可看出“大缅族主义”的取向。尤其是联邦宪法，它是“大缅族主义”的集中体现。1947年的《彬龙协定》被视为缅甸联邦的第一块也是最重要的基石，它“最终为新宪法的通过和国家独立铺平了道路”，“缅甸人民习惯于把彬龙会议上表现出来的民族团结精神誉为‘联邦意识’”，然而，这样一个意义深远的《彬龙协定》是缅甸各方在复杂的历史背景中达成的，由于克伦族和其他一些少数民族未参加签订，协定本身是不完整的，在很大程度上体现了主体民族缅族的取向。《彬龙协定》虽然签订，但许多历史遗留的民族问题没有得到有效的解决，民族关系依然紧张，甚至“今天少数民族对《彬龙协定》精神回归的诉求导致的各种冲突就是这次事件的遗产。”

      在“制宪会议”期间，缅族领袖又急于通过联邦宪法，宣布独立，因而搁置民族矛盾以待后面解决。事实上，“少数民族是希望他们自己独立，但最终以能够在联邦享有很大自治权为条件，很不情愿地与缅甸其他部分结合在一起。《缅甸联邦宪法》虽然通过了，也给予了少数民族权益更多的关注，还提出了民族平等和民族自决原则，但诸多条款和内容是各族相互猜疑、相互妥协的结果。由于宪法的很多内容是由各方讨价还价而达成的，谈判的背后是各民族实力的较量，宪法内容的最终敲定必然体现了最有实力优势的主体民族缅族的取向。有些宪法的条款和内容本身没有体现各民族平等。比如，“只有掸、克耶两个自治邦在宪法的实施的10年后有退出联邦的权利，其他民族则没有这种权利，”如克伦族、钦族、克钦族则没有这种分离权，更为严重的是“若开人、孟人根本没有获得自治地位”。对于多民族国家的民族自决是否真正可行姑且不论，但这些宪法的内容的确是违背了民族平等的原则。在实际工作中，“自由同盟政府和邦区领袖也是互不协调，尤其是在财政拨款问题争论不休。两者之间的关系不是相互协商，而是祈求和恩赐式的不平等关系，从而引起邦区的不满。”此外，“宪法中有关克伦建邦的条款也使克伦族人甚为不满，克伦族、缅族冲突不断，双方激进组织与人士都在准备力量。”可以说，缅甸随后的苦难，深深植根于这个不健全的联邦宪法草案上。缅甸掸族学者S.Wansai曾表示，当年制定该联邦宪法时，既草率又匆忙，它没有体现《彬龙协议》的精神，非缅人的众民族虽被宪法承认为立宪邦，但所有权力却集中于中央政府，亦即缅甸本部。因此，从宪法的一些内容及其实际工作中可以看出，“大缅族主义”的倾向相当明显。“大缅族主义”是多种因素综合作用的产物，在缅甸联邦宪法中得到了集中体现，这对缅甸独立后中央政府的民族政策发挥着根本性的影响。

     1947 年7 月昂山将军不幸遇刺，缅甸独立的脚步并未由此停滞，1948年1月吴努成为缅甸第一任总理。从吴努开始担任总理至1962年3月的14年期间，缅甸政府被称为吴努政府。“吴努政府的民族政策虽然受到了缅甸民族解放运动最杰出的领导人、被缅甸人尊称为‘国父’的昂山的影响，但更多体现了吴努本人的思想。”

     吴努政府时期，缅甸民族政策的价值取向与作为民族政策主体的吴努政府对少数民族问题上的价值观念是紧密相联的，这是吴努政府对少数民族问题的价值观念和价值倾向的外化和投射。吴努政府在少数民族问题上的价值观念和价值倾向，是其与少数民族处于一定的民族关系中形成的认识、态度、情感和评价的凝聚和沉淀。这些因素的凝聚和沉淀转化而成的价值观念和价值倾向，逐渐被稳定、凝结成为吴努政府民族政策的基本取向，并成为作为民族政策价值主体的吴努政府自身的内在结构，自然就演变成为吴努政府的基本理念，从而在民族政策的整个过程中都发挥着根本性的影响。

     吴努政府的民族政策具有鲜明的“大缅族主义”倾向。独立伊始，“缅甸就遭受着国内激烈的动荡，因为政府在仰光就面临着共产党和众多少数民族的叛乱，这既是对这个新兴国家认同的挑战，也是对联邦宪法的挑战。”1948年3月，缅甸共产党转入地下进行反政府武装斗争，不久其他一些少数民族如阿拉干族、钦族、克钦族、掸族和克伦族，聚集于缅甸从东部到西南部的整个北部周边区域，它们与主体民族缅族的对垒矛盾已经被激化了，也纷纷掀起武装反政府活动。众少数民族对联邦国家认同的危机和联邦宪法认同的弱化，新兴的缅甸民族国家出现了一种旷日持久的内战局面。“到20世纪50年代初期，这些错综复杂的挑战混合在一起，一部分是因为中央政府的反对者无力去团结他们自己，同时也是因为缅族军队把他们成功镇压下去。”虽然在 1951年，大规模的内战已经消停，但小规模的战事依然此起彼伏。面对这些挑战，吴努认为缅甸应该有一部统一的宪法，各民族领导人要有必要的素质来执行宪法，并强调解决少数民族的问题关键是巩固联系各民族的纽带，而不是瓦解联邦，成立各自的邦。基于上述思想，吴努政府并没有采取有效的安抚措施，而是选择采用民族同化政策，在政治、经济、军事和文化上过分强调统一，忽视少数民族的权利。在政治上，吴努政府不兑现建立克钦邦的承诺，激发了克伦族对中央政府的公开对抗。在经济上，吴努政府并没有照顾少数民族地区的利益，中央政府对少数民族邦区的财政支持很少，少数民族与主体民族的经济差距不断扩大。在文化方面，吴努政府采用的强迫同行政策激起了少数民族的极大不满;在军事方面，吴努政府采用强硬的军事打击手段，迫使少数民族就范。

      “大缅族主义”取向的民族政策，导致了中央政府在处理民族问题上的失误，使缅甸的民族问题日益严重、不断恶化。克伦族与缅族冲突的爆发，孟族分离运动的兴起，阿拉干地区武装分离活动的加剧，克伦尼和克钦等其他少数民族武装的活跃，使得缅甸的民族关系更加复杂多变，国内局势更加混乱不堪。最终，导致了以奈温为首的军人集团发动政变，吴努及其他政府要员遭到了软禁，吴努政府时期从而宣告结束。

日月同辉

二、奈温政府时期——“大缅族主义”向“国家主义”取向转变

      1962 年3 月，以奈温将军为首的军人集团发动政变，逮捕了吴努和政府其他5名要员，宣布解散议会，并接管了国家政权，组建了缅甸联邦革命委员会作为国家的最高行政机关和立法机关。奈温担任革命委员会主席，行使国家总统和总理职权。奈温政府执掌政权后，采取了一系列的政策和措施，议会民主时期的宪法被终止，议会制度被废止，开始采用体现其思想和利益的一系列举措。

      1962 年4 月，革命委员会发表了《缅甸社会主义道路》的纲领性文件，表示要走缅甸式的社会主义道路，建立缅甸社会主义经济制度。同年7月，革命委员会通过了《缅甸社会主义纲领党建设的组织章程》，这标志着缅甸社会主义纲领党的成立。1963年1月，革命委员会又出台了《人与环境相互关系的理论》，这个文件阐明了纲领党的思想理论。这三个文件标志着缅甸社会主义的指导思想、奋斗目标和大政方针。事实上，奈温政府的缅甸式社会主义道路其实就是“缅甸传统佛教主义、社会主义、民族主义的混合物。”在缅甸社会主义指导思想和大政方针的指导下，政府的民族政策的价值取向有所变化，由“大缅族主义”取向开始向“民族平等主义”取向转变，而民族政策也随之调整。

      1964 年，缅甸联邦革命委员会宣布了新的民族政策，希望通过这些政策达到“争取少数民族群众，使叛乱领袖与少数民族群众分开的目的”，其内容有如下四条:“(1)要加强民族之间的团结;(2)克钦、克耶、钦、缅和掸等全国所有各族，不论民族大小，必须长期同舟共济，捐弃前嫌，携手合作;(3)全国的经济和社会事业应不分种族和宗教信仰，由大家共同承担，对获得的成果，要按劳分配;(4)各民族有权按自己的特殊情况，维护自己喜爱的语言、文学、文化、宗教和习俗，但是，这种自决权必须有利于维护联邦的团结，一旦有损于民族或者大家的利益时，必须重新协调。”

      1974 年1 月，缅甸公布并实施了《缅甸联邦社会主义共和国宪法》，宪法承认民族平等原则及尊重民族宗教和文化原则，同时又强调“国家的职责是发展和巩固全国各民族的统一”。1977年，缅甸社会主义纲领党领导人吴山友在该党第三次代表大会上做了《中央委员会的政治报告》，报告强调“在国家法律允许的范围内……以便加强民族之间的团结。他们(各族人民)完全有权掌握自己的命运。”报告中还指出要巩固全国各民族的大团结，首先要捍卫缅甸社会主义纲领党并拥护它的领导。

      可以看出，奈温政府执掌国家政权后，为治理族际关系方面做了一些有益的工作。在保护民族的宗教信仰、语言、传统习俗和文化艺术等方面，奈温政府采取了与吴努政府不同的政策，改变了吴努政府时期强制同化的政策，而采取了有益于各民族在文化方面相互理解的措施，这无疑在争取少数民族群众的支持方面起了积极的作用。从根本上看，奈温政府在制度民族政策的价值取向与吴努政府的民族政策取向发生了转变，逐渐从“大缅族主义”向“国家主义”取向转变。

      诚然，国家主义取向的民族政策更加有利于政治统治和国家治理。然而，否定少数民族成员的族属关系，甚至是否定少数民族在特殊性及其相应的地位和权利，这种国家主义取向的民族政策注定达不到预期的效果，反而会引起族际冲突，进而导致民族对国家认同的弱化，甚至导致民族国家的分裂或解体。在奈温政府执掌政权的20多年中，民族问题依然是缅甸社会的一个主要问题，到奈温政府执政后期，族际矛盾不但没有有效地消解，而且还进一步恶化。在争取少数民族支持方面的工作是值得肯定的，但是，在当时反政府不断崛起的客观环境下，如果国家主义取向的民族政策实施中不讲究策略，完全忽视民族属性，否定少数民族成员的族属关系，如此，不但不能起到维护国家政治共同体统一和稳定的作用，反而会使国家政治共同体受到挑战和冲击。

      奈温政府承认民族平等与尊重民族宗教文化的前提是要捍卫全国劳动人民和国家的领导核心，即社会主义纲领党。在少数民族地方武装反政府活动此起彼伏的情况下，奈温政府不惜一切代价坚决镇压反政府武装力量，遗憾的是反政府武装不但没有因此被削弱，反而反政府活动愈演愈烈，以至于奈温无奈地说“缅甸有多少少数民族，就有多少支反政府武装。”据统计，到奈温政府后期，缅甸共有29支少数民族地方武装，总人数高达4万多人。连年的军事围剿，长期的战火纷飞，经济更加凋敝，黑市日渐猖獗，使得百姓生活急剧下降，而纲领党也日益腐败。这些问题交织在一起，使少数民族群众对奈温政府极为不满。中央政府在一定程度上对民族文化尊重所带来的少数民族群众的支持，在这些严重问题前面却显得微不足道。因此，奈温政府虽然实行了国家主义取向的民族政策，但由于实施中不讲究策略，完全忽视少数民族成员族属关系，否定少数民族群众的特殊性，最终导致了缅甸族际关系紧张态势的恶化和少数民族对国家认同的进一步弱化。族际矛盾的频频发生，武装斗争的此起彼伏，使缅甸民族国家建设更加困难重重。

日月同辉

     三、新军政府时期——逐渐向“民族国家建设”取向转变

      奈温政府后期，由于中央政府不断加大对少数民族地方武装的军事打击力度，军费急剧上升，国内经济状况持续恶化，国民物质生活严重匮乏，反政府武装愈演愈烈。1988年，在面对种种压力的情况下，奈温被迫辞职。虽然社会主义纲领党随后由盛伦出任领导人，但上任18天后也被迫辞职。之后吴貌貌博士被任命为国家总统和纲领党主席，但不到一个月，以缅甸总参谋长苏貌为首的军人集团宣布成立“恢复法律和秩序委员会”，接管国家政权，这标志着新一代军政府时代的开始。从新军人政权执掌国家政权20多年的历程来看，新军政府在民族政策的价值取向上更具建设性，从奈温政府忽视民族属性的国家主义取向向民族国家建设取向调整。

      民族国家建设取向的民族政策，其政策目标是有利于国家的统一、稳定和发展。具体而言，有利于政治统一、族际整合、国家认同建设、国家现代化建设。政治统一要求民族国家“强化中央政府的力量，削弱民族性、地方性政治体系的力量，提升国家政治统一的程度。”族际整合要求民族国家在族际关系中进行有效的治理，通过族际关系治理，使民族国家内部的各民族关系紧张态势得到有效消解，最终实现族际关系的正常化。国家认同建设要求民族国家必须把巩固和提升国家认同作为国家建设的任务，最有效的方式就是把国内各民族塑造成为一个具有高度凝聚性的国家民族，即国族建设。国家现代化建设要求国家政权的世俗化，公民国家的正常化，政府权力的有限化，国家的法治化。

      军政府上台初期，采用“两个拳头打人”的方针，不仅对少数民族武装坚决进行军事围剿，而且还对民主势力采用强硬的政策。事实上，这与奈温政府的民族政策模式没有两样。然而在军政府与反政府组织的武装斗争中，军方并没有占到便宜，双方伤亡都很惨重。经过较量，缅甸军政府发现很难通过军事手段达到预期的效果，反而使族际关系日益恶化，因此军政府对民族政策进行了调整和改革。对于少数民族地方武装，军政府一改过去强硬的政策，转而采用“剿抚并举、分化瓦解”的两手政策和软硬兼施的策略。

      军政府执政不久就宣布废除1974年宪法规定的“缅甸社会主义纲领党是缅甸唯一合法政党”的条款，改变过去奈温执政时期不允许成立其他政党的做法。军政府允许少数民族成立自己的政党，目的是“把少数民族引入主流政治，通过合法渠道发挥政治作用。”28到1990年5月缅甸举行大选时，经政府审定可以参加大选的合法政党中，有36个是少数民族政党，有的少数民族政党已有较大影响，如“掸族民主联盟”在当年的大选中获得23个议席，仅次于民族民主联盟。其他政党，如克钦民主团结党和佤族民族发展党都发挥着较大的影响。为了增强少数民族的国族认同和国家认同感，军政府采取了一些有益的政策举措，如把具有大缅族主义色彩的国名“Burma”改为更能代表全缅甸的“Myanmar”，同时还对与中央政府实现和解的少数民族武装地区的居民发放居民身份证，使之成为合法的居民，这些举措在一定程度上增强了少数民族对国族和国家的认同，这无疑对缅甸民族国家建设具有十分重要的积极意义。

      为了缩小族际经济的差距，缓和族际矛盾，加强边疆治理，军政府采取了一系列措施。缅甸边疆地区多为少数民族聚居区，经济发展水平落后，民众生活水平低下，发展水平的悬殊成为影响族际关系的重要因素。奈温政府曾对少数民族地区经济发展采取过一些措施，但终究与以这些地区为根据地的反政府武装之间的强烈对抗导致其边疆治理的失败。军政府很重视边疆稳定、边疆发展及边疆治理，对边境和少数民族地区加大了开发力度，不断推动这些地区经济、文化、教育和卫生事业的发展。1988年军政府把腊戍以北辟为边境贸易区，之后又开放了与泰国、孟加拉国、印度和老挝的边境贸易，还在中缅边境的木姐设立了第一个经济特区。1989年5月，军政府成立了“边境地区与民族发展中央委员会”，作为对边境民族地区的发展工作进行统一领导的机构。为了更好地治理边疆，1992年2月，军政府正式成立了“边境地区与民族发展部”。继而，1993年8月，军政府又颁布了《边境与少数民族地区繁荣发展法》，这标志着军政府把边疆治理纳入法制轨道。缅甸军政府为了加强对边疆地区发展的支持，不断加大财政支持力度，据统计，1989年到1997年底，缅甸政府总共投入85.4192亿缅元，在今20万平方公里的64个镇区、519万少数民族聚居的地区实施开发计划。此外，为了改变边疆地区经济落后的面貌，军政府还推行“无鸦片种植区”，实行罂粟替代种植举措，不断在边疆地区发展旅游业，这些无疑对边疆稳定、边疆发展具有重要的意义。此外，为了提高边疆地区少数民族民众的人口素质，政府在边疆地区兴建学校，在大力发展基础教育的同时，也成立少数民族大学作为培养民族干部的重要基地。发展教育的同时，军政府也投入资金兴建医院和卫生所。

      军政府采取的民族政策在很大程度上缓和了一直处于紧张、矛盾和冲突的族际关系，有效推动了族际关系的正常化。据缅甸政府统计，截至到当前，先后有40余支少数民族反政府武装达成了政治和解，有的签署了停火协议，有的完全放弃了武装，有的被改编成民兵或编入中央政府领导的边防军，长期困扰缅甸民族国家建设中的族际关系得到了一定程度的缓和，这不仅有利于缅甸国族的建设，也有利于缅甸的族际政治整合，还对缅甸民族国家的建设起到积极的推动作用。2011年缅甸民选政府的成立，有赖于多方面的因素，但民族国家建设取向发挥了根本性的作用。

日月同辉

     四、民选政府时期——民族国家建设取向的更高定位

      2010 年11 月7 日，缅甸依据新宪法举行多党制全国大选，这是缅甸20年来首次大选。作为联邦巩固与发展党候选人，吴登盛参加大选，并成功当选为缅甸联邦议会人民院议员。之后，吴登盛于2011年3月30日在联邦全体会议上当选为缅甸联邦共和国总统。根据宪法规定，他既是国家元首和政府首脑，又是国家国防安全委员会主席。吴登盛及其内阁宣誓就职后，作为缅甸最高国家权力机关的国家和平与发展委员会正式向新政府移交权力，这标志着从军政府向民选政府的顺利过渡。一年多来，缅甸在名义上完成了钦纽总理在2003年提出的“七步走民主路线图计划”的最后三步，举行了多党制选举，解散了各级军政府，成立了民选政府，积极推进政治、经济、社会等领域的民主改革，同时民族政策也采取了新的举措。民族政策的价值取向仍然是民族国家建设的取向，与军政府不同的是民选政府的民族国家建设取向更为坚定，更有高度。

      在政治上，为了争取更广泛的民意支持，新政府不仅释放了反对党“全国民主联盟”领导人昂山素季，而且总统吴登盛在首都内比都与昂山素季举行会晤，此举被一些国际媒体誉为“朝着民族和解和更加开放迈出的重要一步”。在全国范围内，新政府大赦“政治犯”，此举赢得了较好的国际形象和较为宽松的政治环境，因为美欧解除对缅甸制裁的主要条件是缅甸政府应释放在押的所有“政治犯”，就连联合国秘书长也表示，释放政治犯是缅甸政府应该采取的“唯一最重要步骤”。

      族际和解成为缅甸国内稳定的主要问题，缅甸新政府自成立以来，吴登盛总统一直致力于推动缅甸族际关系的和解进程，目前与掸族、克钦族和克伦族等10多个民族地方武装开展了和平谈判。2012年伊始，新政府便与克伦族联盟领导的克伦民族解放军签署了停火协议，这标着克伦族民族武装与中央政府近半个多世纪的对峙与冲突得到了根本的缓和。吴登盛总统借缅甸第六十五个联邦节(2012年2月12日)到来之际发表贺词，呼吁缅甸各民族加强团结，实现国内持久和平。他特别强调“新政府正以最大的诚意与少数民族武装组织举行和谈，争取实现国内和平，共同努力建设国家。”在此基础上，吴登盛总统又与克伦民族联盟的主要代表在首都内比都进行了历史性的会谈，会谈取得了很好的效果，达成了很多有益的共识，如逐步实现全国停火、制定并遵守停火规则、建立和平监督机制、计划重新安顿国内流离失所的人民等，最后还签署了和谈纪要。缅甸境内最大的少数民族地位武装——克伦民族联盟，一直以来与中央政府的对抗最为激烈，克伦族与缅族的矛盾和隔离根深蒂固。“克伦族与缅族间对立情结，已由历史上封建时期奴役统治、英国殖民时期宗教信仰变迁，扩张至独立后缺乏国家认同的政治立场对立。”克伦族对国家认同的根本性分歧导致了缅甸民族国家建设的障碍。如今，和谈纪要的签署，族际和解取得了重大进展，这对缅甸民族国家建设具有十分重要的意义。这一切应该归功于民族国家建设取向的民族政策的正确实施。

      综上所述，吴努政府时期的民族政策蕴含的是大缅族主义取向，奈温政府时期的民族政策蕴含的是片面的国家主义取向，新一代军政府时期的民族政策蕴含的是民族国家建设取向，民选政府的民族政策蕴含着更具高度的民族国家建设取向。从民族政策价值取向的角度，剖析缅甸各个政府时期民族政策对民族关系的影响，价值取向始终是最为根本的主线，把握了这根主线，就把握了民族政策的实质和内涵，也就可以清晰地认识民族政策对民族关系的影响。展望未来，缅甸民选政府民族政策的民族国家建设取向，必然会使缅甸政治向统一方向发展，族际关系向正常化迈进，国家认同建设将更加有效，现代国家建设也必将取得可喜的进步。