[投稿征文]缅甸：人权审查前可能需要的重大变革

kunmingzihao · 发表于 2016-5-3 10:15:33

本帖最后由过客于 2016-5-3 10:35 AM 编辑

[投稿征文]缅甸：人权审查前可能需要的重大变革

来源：Alternative Asean Network on Burma 翻译：蒋林

缅甸存在大量侵犯人权的情况，外国投资和商业收购土地与之密切相关，其中包括一些大规模的开发项目。有缺陷的且过时的法律框架、政策连贯性差、管理薄弱、缺乏法律规则，以及用剥削和掠夺性的方法来控制自然资源助长了侵犯人权和武装冲突的发生。

目前，尽管新政府已上台，但军方对关键部门的持续控制和影响仍是土地变革的一个障碍。土地收购的法律框架违反了国际标准。制度性免罚与歧视、缺乏透明度、腐败和企业的不受监管使当地居民和当地及外国投资者面临显著风险。随着外国直接投资在缅甸的增加，对全国民主联盟（民盟）领导的政府来说，至关重要的是阻止土地收购，并要将其作为优先考虑的政策问题。现行的法律和政策框架必须进行大刀阔斧地改革，以确保在该国运营的企业尊重投资透明和人权。这些措施应该清楚地指出过去侵权行为的影响，并提供保护人权的具体方法，但这是敏感的，可能引发冲突。

不公平的土地法律和军方力量

缅甸现有法律框架规定，因开发项目需要，国家可以没收土地，而规定在很大程度上却忽略了对土地所有者的补偿。

军方起草的2008年宪法明确国家是所有土地的最终所有者，国际特赦组织将缅甸丰富的天然资源和薄弱的规章制度的现状描述为“完美风暴”。

阻碍缅甸土地收购转型的一个明显障碍是缅甸军方控制的内政部和边境事务部（国防部除外）。内政部掌管警察系统，给予军方控制起诉的权力，这可能使政府难以解决越来越多土地维权人士和抗议者要求补偿的政治指控。军方还控制着强大的综合行政管理部门（GAD），其在国家和地区行政管理中拥有相当大的权力，被描述为“潜在的功能非常强大，其性质可以作为判断缅甸官僚体系“民主化”“变革”在何种程度的标准。综合行政管理部门（GAD）的职责不仅包括征税、土地管理和登记，还包括制定赔偿规则。

对自然资源的管理仍然高度集中，特别是采矿许可证。2015年12月颁布的新矿业法是为了增加国家和部门监管地方矿业项目的权力而推出的;然而，国家矿业部仍然拥有最终审批权。新法还扩大外商投资，允许其与小型和中等规模的矿业公司合作，以及与政府分享利益或政府参股投资。今年二月，矿业部开始就修订新矿业法附则进行磋商，以澄清这些条款。附则将会在新政府时期完成。

2016年1月，缅政府发布一项新的国家土地使用政策（NLUP），使投资和土地占有可以以进一步保障人权和以人为本的方式进行，但新的国家土地使用政策（NLUP）必须被民盟新政采纳接受。新的国家土地使用政策（NLUP）旨在促进国家土地法框架的发展以及协调现有与土地相关法律。该政策的制定为土地变革奠定了良好的基础，特别是指出人权标准的基本原则。新的国家土地使用政策（NLUP）值得注意的原则不仅包括在法律上承认和保护常规土地使用权的需要，以确保土地资源在男女之间平等，也包括提供正确、准确的土地信息，以及包容和透明进行规划和绘制土地地图的需要。

新的国家土地使用政策（NLUP）要求将土地利用和土地管理与透明的、可计算进程的发展和实施相关联，将公平的程序与境内流离失所者和难民的土地使用权及住房权的归还与恢复相联系。重要的是，该政策还规定在土地利用决策时，公共利益优先于私人企业。新的国家土地使用政策（NLUP）已经创建新机构对职责和义务进行分配，但现行的各种委员会负责实施土地相关法律还不明确。至关重要的是，缅甸投资法草案预计于2016年通过，基于人权的原则，将不会牺牲投资者的权益，相反却会形成保护机制。

据1月6日媒体报道，民盟已经开始编制土地没收数据库。 2月23日，全国民主联盟主导新的议会批准在政权过渡期间加强对开发项目的监督，因为可能缺乏透明度和导致流离失所。尽管遭到全体军方议员站立抗议，但仍有68项开发项目被迫中止。

诉诸法律：上届政府镇压保护土地权利的抗议活动，拒绝赔偿
土地维权人士和农民通过和平示威寻求正义和赔偿，但经常被当局攻击。在2015年11月8日大选前一年中，至少有3个土地维权人士被打死，其中两人死于警察或政府军手中；至少有52名土地维权人士和抗议者在此期间被拘留，33人被逮捕或控制。选举后，逮捕和监禁仍然在继续，4月7日释放的121名政治犯中，至少有25人是农民。在414名活动份子中至少有41名农民或土地维权人士面临着政治指控。

4月7日，国家顾问昂山素季承诺释放所有政治犯，4月8日缅甸进行大赦，包括199名活动份子被释放。

根据和平集会法第18条，土地维权人士苏素妮于12月8日在曼德勒省彬吴伦乡被逮捕，因为她被查获对征地抗议了18个月。此前，她因参加勃固省良礼乡反对征地会议，根据缅甸刑法第447条规定而于2015年7月至8月被监禁。

土地维权人士瑙翁郝于2014年12月29日被捕，因为抗议警察在12月22日实皆省蒙育瓦市的莱比塘铜矿射杀抗议示威者钦温。因为抗议，根据缅甸和平集会法第18条和其他法规规定，她被判刑4年4个月。对于钦温的死，目前尚未采取任何行动追究警察的责任。

2015年，“医生促进人权协会”公布的一份报告显示，64％的人被迫接受自己的土地被政府征用但仅领取低额的补偿金，因为如果拒绝接受，会受到恐吓和威胁。这些事件是政府镇压土地维权活动、数十年来侵犯人权的有力证据，令人寒颤。

事实上，通过官方投诉机制和法院获得公平往往是不可能的，在土地被征收后，基本没有给农民留下资源。那些通过昂贵的法庭诉讼寻求正义的事件是很少成功的。2013年，议会成立了一个委员会，到2015年11月已收到17000份投诉，其中10000件已经被解决，只有不到10%的人接受了征用土地的补偿。2015年，大约有6000份投诉与政府、军方和企业发展对土地的征用有关联，被缅甸人权委员会（MNHRC）受理，但是缅甸人权委员会（MNHRC）只有提出建议的权力。

调查结果的良好执行是一个问题：在2013年8月，廷觉和其他三个土地维权人士被逮捕，因为要求当局对非法征用土地的商人执行法庭裁决。

采掘业、腐败和调查的必要性
2015年11月和12月，在克钦邦帕敢镇估计有284人死于翡翠矿业排土场的塌方事故中，其中大部分是煤矿工人。2016年1月，至少发生了5次塌方，造成至少26人死亡、数十被困废墟下。玉石行业缺乏规则，在很大程度上是由裙带企业、军方高层和毒枭控制监管，这被国会议员和人权组织批评，但矿业部尚未实施变革。2014年，玉石行业产值达310亿美元，占缅甸GDP的48％，是政府投入卫生开支的46倍而在过去十年中这一数字估计超过1200亿美元。

虽然玉石行业被要求向政府上交特许费和税收等各种费用，但全球观察者组织报告显示，在玉石行业存在腐败现象，政府在2014年已经收取了玉石行业大约3.74亿美元的税收，相当于工业生产总值的2%。至今仍没有一个精确的账户来查明没有缅甸玉石行业的实际产值，规范管理和税收的分配仍然不可能，行业的利润被剥夺会加剧与少数民族武装组织的冲突。

2016年1月，前政府首次公布了“采掘业透明度行动计划”（EITI）报告，重点关注国家的石油、天然气和采矿业等行业的税收。关于在缅甸开发采掘业的公司的所有权和合同条款，该报告提供的信息非常少，因此很难追究公司的责任。全球观察者组织和其他人权组织也批评了该报告，因为该报告对玉石产业的调查非常肤浅，仅限于表面，包括未能公布2015年与政府合作统计的玉石产业的数据。

制度化歧视和劳工标准弱化对投资者构成风险 —— 根据2015年11月国际工会联合会的报告，童工仍存在于许多部门，妇女、宗教少数群体和同性恋者在工作场所普遍面临着歧视。2015年通过了4部种族和宗教的法律，这是由极端民族主义团体组织保护种族和宗教协会（Ma Ba Tha——马巴沙，佛教激进组织）牵头进行的，致使对罗兴亚穆斯林和妇女的歧视进一步制度化。这在很大程度上被人权组织严厉批评，但民盟所面临的挑战不是废除或修订它们。

自主监管没有奏效。根据国际地球权益组织披露，在缅甸经营的美国公司在对缅甸进行负责任投资前，没有主动对缅甸的环境、社会和人权影响进行评估。该组织敦促更新要求，并指出雪佛龙和康菲公司等最近才开始海上勘探新油气区的公司要不断被发现。

在没有进行重大改革时投资可能会破坏国家的过渡。 1月14日，超过571个缅甸民间组织写了一封公开信给欧洲委员会，要求在缅甸法律和政策改革前，欧洲委员会不要签署投资保护协定，否则会危及缅甸的民主和可持续的和平。

随着外国公司在缅甸开始越爱越多的投资，为防止进一步侵犯人权和冲突，并解决腐败问题，透明度和尽职调查是必不可少的。在目前情况下，在这一领域进行彻底的人权尽职调查评估，法规应该有保障，企业也应该意识到开展充分尽职调查的挑战，例如，在缅甸诸如土地征用问题依靠公司律师的意见往往是不够的。因此新政府应该制定一个与联合国关于商业和人权等问题的指导原则相符合的国家行动计划，以确保在缅甸经营的企业能够明确地采纳尽职调查的要求。