缅甸华人的政治地位及其前景

凌靖

    2007年的“袈裟革命”、2008年的“纳尔吉斯”热带风暴和宪法公投,使曾以封闭而神秘于世的缅甸成为国际社会关注的焦点。在有关东南亚华人的研究领域中,缅甸华人一直是一个比较薄弱的环节。在日益升温的缅甸问题中,缅甸华人也并没有因此而改变以往被学术界忽视的状况。其中,这与缅甸华人的政治角色、作用和其自身定位有密切的关系。

    一

    政治地位是指某一政治主体在社会政治生活中所处的位置,它表明的是华人作为一个族群在当地社会政治结构关系中所处的位置,表现为拥有的权利和应尽的义务,受到的待遇。这种地位包括规定性地位和争取性地位。前者是由各种法律和政策明文规定,通过一定程序产生的政治地位;后者没有明文规定,是通过族群努力赢得的政治地位。因此,我们所要考察华人的政治地位是这两个层面地位的综合。一方面,缅甸政府在法令和政策上,对华人政治权益方面进行规定而建构出的华人规定性政治地位;另一方面,对于居住国赋予他们的规定性 政治地位,华人与此互动形成的争取性政治地位。实际上,这两种地位是华人政治地位一个问题的两个方面,它所反映的也是华人在当地生存发展过程中,主观努力和客观环境的关系。

    1948年1月4日,缅甸独立。1948-1962年吴努时期,缅甸政府的入籍政策对华侨来说并不十分困难,入籍后华人在选举、参政、结社、兴办华文教育或接受当地国民教育、出版华文报纸和期刊方面,都没有受到种族、血统方面的歧视和限制。因此,吴努时期,缅甸华人的政治权益得到了较好的保证。1962年3月,奈温军人集团当政后,缅甸华人政治地位急剧衰落,沦为缅甸的二等、三等公民,参政、选举、言论、出版以及集会等权益均受到限制。奈温时期(1962-1988)不仅成为战后缅甸华人政治地位最低的阶段,而且对此后缅甸华人的政治地位影响深远。

    1988年,奈温军政府倒台,以苏貌为首的军人集团再度发动政变,宣布终止宪法,建立新的军人政权,成立“国家恢复法律与秩序委员会”,行使国家最高权力。1997年11月,“国家恢复法律与秩序委52员会”改组为“国家和平与发展委员会”,继续行使国家的最高行政、立法权力。委员会主席行使国家元首和政府总理的职权,军队拥有无限的权力。华人与其他公民一样没有参与缅甸政治的空间。缅甸军政府不仅严格把持着国家政权,而且还对所有政党、组织以及个人的和平民主政治活动进行严厉的控制,这使力图改变现状的政党、个人丧失政治活动的舞台和媒介。在1990年大选中获得议席的25个政党,现在绝大部分已经被取缔或宣布为非法。目前,军政府仍然实行1975年的《国家保护法》,“该法律允许内政部长在未经指控和审判的情况下,拘押或再次拘押他认为对国家‘构成威胁’的任何人。对于何谓对国家构成威胁显然没有明确的定义,这就使人们可以对这个用语作出广义的解释和采取行动。该法律除了允许当局任意处置参与政府视为颠覆性的和平政治活动的任何人外,还允许当局延长对未经控罪或审判的囚犯的拘留”。据2005年联合国的一份报告显示,缅甸“在行使基本权利和自由方面没有很大变化。平民,包括注册政党的成员和拥护民主的活动家,由于和平地行使基本公民权利、政治权利及自由,而继续受到骚扰、逮捕、审讯和判刑。”目前,这种状况还没有得到明显的改善。因此,在这种高度集权、军人专政的统治下,目前缅甸华人的基本政治权益和其他原住民一样得不到基本保证。这是影响缅甸华人政治地位的绝对性不利因素。

    此外,在影响缅甸华人政治地位的外部因素方面,还有《缅甸公民法》的制约。1982年,奈温军政府出台了《缅甸公民法》,将原住民和非原住民作了严格的区别,把缅甸公民分为三类,也就是奈温所说的真正的缅甸公民、客籍公民和归化公民。奈温称只有纯土著血统的人,才是真正的缅甸公民、正统的公民,他们拥有100%的公民权。客籍公民和归化公民受到特别的歧视,没有被选举权,不能竞选公职和担任政府机构和团体的领导。1988年,新的军政府上台后,虽然停止实行1974年的宪法,但并没有废除这部带有明显种族歧视的《缅甸公民法》。

    从争取性地位政治地位来看,缅甸华人并没有参与其他党派、少数民族以及各种组织的政治活动。华人对缅甸政治采取观望、沉默态度,“在商言商”是他们的基本自我定位。美国学者达尔认为影响公民不愿介入政治的原因有:介入政治的报酬价值比从事其它活动的报酬要低;个人政治效能感弱;不介入政治,结局也会令当事人满意;感觉知识有限,不能有所作为;遇到的障碍越大越不会介入政治。根据达尔提出的分析政治冷漠的这些变量以及缅甸华人的历史、自身特点,目前促使华人对当地政治表现冷漠的因素主要有以下几个方面:

    介入政治的报酬价值比从事其它活动的报酬要低。1962年奈温上台后,试图把缅甸建立成“缅甸式社会主义”国家,实行一系列激进的经济政策,对工商企业进行国有化。在这次国有化运动中,缅甸华人经济遭到沉重的打击,华人报社、学校也全部被收归国有。1988年新的军人政府上台后,改变此前排外、自我封闭的做法,进行市场经济改革。这为华人经济的发展提供了制度和政策空间,缅甸华商再度崛起。缅甸大部分的零售业、批发业、包括边境贸易的进口贸易和大饭店等,都是由华人或中缅混血儿经营的,华人再度居于缅甸经济的前沿。经济利益原本即是华人移民社群的基本诉求,对于缅甸的华人来说更是如此。在缅甸从事任何意图反对军人政治的政治活动,不仅会给华人的人身、自由和安全造成直接的威胁,而且有可能使在经济上刚刚取得发展的缅华社会再度遭受打击。因此,对以商业立足的缅甸华人而言,维持、着眼于经济利益,要比参与风险巨大的政治活动更为现实。

    介入政治的障碍、风险远远大于经济活动,而报酬要大大低于后者。就目前的缅甸政治格局来说,华人参与政治面临两难的选择。支持军人专政,既非华人本意,又恐得罪由西方大力支持的各路反对党和民主人士。如参与反对党的政治活动,当然又难免受到军政府的打压,生存发展空间将受到危及。在这种情况下,保持中立和旁观者的姿态,不失为一种自保的明智选择。相比之下,华人积极发展自己的经济事业不仅没有政治领域里这么多纷争和困扰,而且还得到各方的支持和认同。

    长期以来,由于缅甸民族资本严重匮乏、西方国家的经济制裁、FDI的减少,使当局面临吸引、利用外资的难题。就缅甸国内来说,目前能筹集资金的主要有两大群体,一是同银行系统有密切关系的高衔军官,一是利用世界华商网络的缅甸华人群体。缅甸当局意识到世界华商网络的作用,试图借助这种网络改变缺少发展资本的困境。“今天,缅甸华人似乎站在国家经济的前沿,现在许多的外来投资都是以华人的网络作为进入缅甸的管道。”1988年10月缅中边境贸易全面开放后,中缅边贸迅速发展,这使拥有资本和网络背景的华商的媒介作用更为明显。同样,这种华商网络也给缅甸华人经济的发展带来了商机,促进了缅甸华商的经济地位的提升。因此,在从事高风险的政治和能给自己带来切实利益的经济事业之间,显然后者要比前者的障碍和难度要小得多。

    政治文化的影响。华侨泛海谋生,经济诉求一直是其历代孜孜以求的目标。他们从来没有政治野心和领土要求。缅甸侨领徐四民对此曾总结说,远离当地政治“是一百多年来华侨在海外为求生存而养成的一种本能和良好传统。”政治文化理论告诉我们,一个民族的政治文化一旦形成,它便表现为人们在长期的共同政治生活中具有普遍意义的习惯、思维方式和心理特征,成为政治活动的普遍共同性、连续性,在人们政治活动方式上的传统化和固定化。政治心理的这种特征,使其形成过程和变动过程都显得极其缓慢,具有很大的稳定性和保守性。因此,虽然大部分华侨已经相继入籍成为缅甸公民,但华人“在商言商”的传统政治文化和政治心理仍然在华人身上发挥作用,决定着他们对政治的态度和行为模式。华人法律身份的改变并不预示着其政治心理随即发生变化,滋生出对当地政治高涨的热情。“在商言商”、维护自身经济利益,仍是目前是缅甸华人最基本的政治角色期待。对于由于政治原因曾遭受过排华、反华事件的华人群体来说,他们的经历和历史伤痛会进一步强化他们恪守这种传统和文化。

    20世纪60年代中期,随着中国国内政治的全面左转,缅甸部分华侨也模仿国内“文化大革命”的做法,引发了仰光“6126”排华事件。“6126”反华使全缅华侨华人的生命财产不同程度受到损失,缅华社会生存发展环境恶化,大批华侨华人被迫再次移民他国。为了防止再次遭到打击,许多华侨加快了同化当地的步伐,而华人开始尽量隐藏自我认同,不愿意再抛头露面,参与与政治有关的活动,以免再有风吹草动给自己带来麻烦。在1988年缅甸民众的反政府游行示威中、2007年的“袈裟革命”中,他们都保持低调的态度。现在的缅甸政府虽然没有象从前那样压制华人(至少在经济上),但历史的记忆和经验仍然使不少华人在政治问题上谨小慎微、低调处世。

凌靖

    二

    缅甸华人经济地位的提高固然是其处境改善的重要表现,但从长远来看,没有平等的政治权益、相应的政治地位,华人经济事业的发展就缺乏根本的保障,这对华人这样一个外来移民族群尤其如此。综观目前缅甸政治格局和华人对当地政治的态度,其未来政治地位并不乐观。

   首先,华人作为外来移民,大多是居住国的少数族群,政治上处于弱势,而且华人又历来恪守“在商言商”的传统,因此其政治地位主要是由统治者的意志和态度决定的。2008年2月,历经十余年军政府完成新宪法起草,并于5月10日全民公投通过新宪法。缅甸当局将根据新宪法在2010年举行多党制大选。

    从新宪法的内容来看,缅甸华人未来的政治地位仍然不能得到改善。在省、邦议会的代表名额分配上,宪法规定占缅甸人口总数千分之一以上的少数民族,可推选一人作为代表。由于迄今为止,华人和印度人等外来移民群体没有被缅甸政府视为当查找使用更方便地少数民族,因此华人在省邦议会中没有资格推选自己的代表。

    根据缅甸宪法第120条和152条规定,当选缅甸联邦议员,除了“父母双方及本人必须是缅甸公民”以外,还“必须符合选举法规定的其他条件。”而根据缅甸1989年颁行的选举法规定,华人虽然有选举权,但作为“客籍公民”和“归化公民”没有被选举权,因此华人没有资格当选为联邦议员。此外,缅甸省邦议会议员、联邦部长和副部长、联邦总检察长和副总检查长、联邦总审计长和副总审计长、省和邦的行政长官、内比都委员会主席和成员、联邦首席大法官、联邦最高法院法官、省邦高等法院大法官和法官、宪法法院院长和成员(9人)、联邦选举委员会主席及委员的任职资格都规定,“除年龄限制外,还必须具备人民院代表规定的资格。”这意味着,华人将没有资格和机会担任这些职位。虽然新宪法第八章“公民及公民的基本权利和义务”条款中规定,“凡缅甸联邦公民,国家不能以民族、籍贯、宗教、职务、地位、文化、性别和贫富为由进行区别对待”, 但我们看到缅甸华人无论是作为一个群体 还是作为个体,都没有与原住民平等的政治地位。

   其次,华人经济势力与原住民的差距,不利于华人政治地位的改善。1988年新军人政府上台后,随着市场经济改革和对外开放政策的实行,中缅边贸的发展,华人经济发展迅速。因此,有学者提出缅甸的中产阶级是华人。如果华人被认为控制了缅甸的经济,可以预见不断发展的排外情绪将来会给这个国家的政治和经济带来严重的后果。特别是中缅边贸的发展带动了缅中、北部的经济发展,也为缅甸华商特别是上缅甸的华人带来了机会。他们借助地缘、语言的优势,在中缅边贸中扮演了重要角色。如位于缅甸中北部的第二大城市曼德勒云集众多华商,当地流行的一句话就是“到曼德勒来必须会说一口流利国语。”在边境投资的绝大多数是云南和福建籍商人,他们在缅甸城市中心地区形成了占主导地位的华人社会。对此,有缅族学者甚至提出,“中国人对曼德勒和缅甸北部的控制,事实上是在重复殖民时期英国人殖民缅甸的经济后果。”二者的区别在于,英国人通过武力手段,中国人利用缅甸对外开放政策的空子。

    此外,上缅甸华人人口数量的增加、中国新移民的进入也引起了部分缅人、民族主义者的反感。据估计,1999年华人占缅甸第二大城市曼德勒人口的30%,“过去只有第80大街是唐人街,现在几乎曼得勒都是唐人街了。”“据非官方估计,曼得勒90年代初即有100万左右非法中国移民,他们大部分在黑市购买身份证而成为缅甸公民。”许多云南家庭跨过边境定居在缅甸北部。“大量涌入的中国人正在改变缅甸北部的人口结构。这也引起了缅人对非法移民和军政府的日益不满。”

    战后以来,华人自始至终都没有被缅甸历届政府接纳为当地的少数民族。虽然目前华人拥有缅籍,在政治上认同于当地、效忠于缅甸,但仍被视为外来者。民间的华缅族群关系虽然总体上较为融洽,但日益拉大的经济差距,会成为华人提升政治地位的障碍,成为素有大缅族主义传统的缅甸当政者压制华人的理由。

    再次,中缅关系对未来华人政治地位是一把双刃剑。1988年缅甸新军人政府上台后,由于人权、民主政治、毒品等问题,受到以美国、欧盟为首的国际社会的制裁孤立。在缅甸面临国际社会的重重制裁时,中国成为缅甸最为有力的支持者之一。

    目前中缅关系的亲善既为华人在缅的生存发展创造了良好的大环境,同时也为未来华人的发展注入了一些不确定因素。缅甸力图摆脱90年代中期以前过分依赖中国的状况,从90年代晚期开始实行“反避险”战略(Counter2HedgingStrategy),实现外交多边化:亲近印度、巩固与东盟的关系,以及鼓励日本和其他工业化国家如新加坡、欧盟到缅甸投资等。此外,军政府也并不放心缅北经济、人口日渐发展的华人和新移民力量。未来中缅关系的发展情况、缅甸问题的发展态势,将会影响到缅甸华人的发展空间。缅甸军政府受到国际制裁压力减少时,同其他国家双边关系进一步发展时,有可能会根据外交上和国内形势的需要,进一步边缘华人,限制华人的发展,至少要削弱上缅甸华人的力量,降低中国的影响力,削弱东盟、印度、日本等国对其过于依赖中国的戒心,安抚国内对经济上处于优势地位的华人和中国新移民的不满情绪。

    三

    2008年缅甸新宪法的出台不仅决定着缅甸今后的政治、经济发展走向、格局,而且预示着缅甸华人政治、经济地位的升降。缅甸将制定新的选举法,据此在2010年进行多党大选,因此该选举法将直接决定未来华人政治地位状况。不过仅从已经颁布的缅甸新宪法来看,华人未来在缅政治地位仍然不会有所改善。缅甸新宪法完全是军队主导立宪的产物,充分代表和反映了军方的利益和诉求。从最初的制宪国民大会,宪法起草委员会,到宪法全民公决委员会,制宪者都是由军方钦定的,民众不能参与有关制宪程序,其最终出台的宪法自然也没有反映各个政治派别、各个阶层的利益。况且华人既没有自己的政党,又没有参与或影响这一重要政治活动,在新宪法的制定中缺少自己的利益代言人。在中短期内,华人不可能改变自身在缅甸的政治角色和自我定位,不可能影响选举法的制定过程,因此新选举法很难改变以往的不平等规定,保障华人等外来移民群体拥有平等的政治权益。而且,1982年缅甸政府颁布的歧视非原住民的公民法,是导致华人政治地位低下的直接原因。缅甸新宪法以及选举法中针对华人等外来移民群体的不平规定,均建立在这部“原罪”法令基础之上。因此,华人在缅若要取得平等的政治地位,首先需要解决的是修改这部不平等的公民法的问题,其次才是选举法是否公正,能否保障华人等外来移民群体的平等政治权益的问题。

    2008缅甸新宪法的框架及内容已经清晰地显示出,军队在未来缅甸的政治中不仅继续发挥作用,而且仍将扮演主导性的角色。华人既没有组织自己的政党和政治团体,又没有自己的政治代言人。大多数华人仍“在商言商”,对缅甸政治采取旁观的态度。所以,华人通过自身努力来改变政治地位,摆脱二等或三等公民的地位,在未来相当长的一段时间内是无法实现的。此外,缅甸民主进程的曲折发展、华人经济势力与原住民的差距、缅北中国新移民的涌入、中缅关系的特殊性,都为未来缅甸华人政治地位的改善增加了难度。

作者：范宏伟

在野孤鸿

缅甸的华人，大多数只是一群埋头赚钱的人，对政治不敏感，也没有参政的愿望。因此，人家想怎么样就怎么样，你根本没有话语权，政治上你连最基本的发言权都没有。